Accords de Partenariat Economique
Dr. Raymond Ebalé
Chargé de cours
Département d’histoire
Université de Yaoundé I
Président de l’Association pour la Sensibilisation sur
les Accords ACP-UE (ASAC)
L’objectif de cette note est d’examiner les engagements juridiques et les accords institutionnels relatifs à la conclusion des négociations des accords de partenariat économique (APE) et à leur mise en œuvre en 2008.
Comme prévu par l’Accord de Cotonou, l’Union européenne (UE) et les États d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) ont engagé en septembre 2002 des négociations sur des Accords de partenariat économique (APE). Ces nouveaux accords commerciaux ont pour objectifs, selon les articles 36.1 et 37.7 de l’Accord, d’une part la suppression progressive des barrières commerciales entre l’UE et les pays ACP et, d’autre part le renforcement de la coopération « dans tous les domaines liés au commerce » d’une manière compatible avec les règles de l’OMC en vigueur au moment de la conclusion des négociations des APE, en tenant compte du niveau de développment et des capacités des pays ACP.L’Accord de Cotonou énonce les paramètres fondamentaux des négociations des APE, en particulier l’échéancier principal et les procédures clés (article 37). Les négociations des APE étaient ainsi censées se terminer le 31 décembre 2007, pour permettre aux APE d’entrer en vigueur le 1er janvier 2008 au plus tard (article 37.1 de Cotonou). Au cours de la période préparatoire, l’UE devait continuer à accorder aux pays ACP les préférences prévues par les Conventions de Lomé sur une base non réciproque (article 36.3). Sur le plan organisationnel, les négociations devaient se dérouler en deux grandes phases comprenant une phase dite tout ACP où l’ensemble du groupe et l’UE devaient débattre des questions d’intérêt général. Puis suivait une seconde phase de négociation dite régionale engageant l’UE et six régions ACP dont le Pacifique, les Caraïbes, l’Afrique de l’Ouest, l’Afrique centrale, l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe.
Le processus de négociation est en cours en Afrique centrale depuis septembre 2003. Dans cet espace, trois pays considérés comme pays moins avancés (PMA)2 sont concernés par les APE à savoir le Cameroun, le Gabon et le Congo. Des trois Etats, seul le Cameroun a signé un APE intérimaire le 15 janvier 2003 .
Etant un contrat engageant deux parties, les APE posent évidemment des questions d’ordre juridique, ce d’autant qu’il existe des mécanismes d’arbitrage placés sous la coupe de l’OMC. Ces questions ont principalement trait à : la détermination des parties à un APE (I), l’application provisoire et le processus de ratification (II), la notification à l’OMC (III) et les dilemmes juridiques et institutionnels possibles suite à l’incapacité à ratifier (IV).
I - Détermination des Parties à un APE
Quelles sont les parties à un APE ? Conformément à l’objectif de l’Accord de Cotonou selon lequel « la coopération économique et commerciale se fonde sur les initiatives régionales des États ACP », (article 35.2), les négociations des APE ont été conduites avec des groupements régionaux autodéterminés d’Etats ACP, « en tenant compte du processus d’intégration régionale entre les États ACP » (article 37.5). La dimension régionale est donc un élément constitutif des accords de partenariat économique, qu’ils soient signés seulement par les pays ACP ou également par leurs entités régionales.
Apparemment, aucune des entités régionales ACP engagées dans des négociations d’APE ne s’est vue accorder le pouvoir de conclure un accord commercial au nom de ses pays membres. La signature et la ratification d’un APE devront très probablement être effectuées essentiellement par chaque pays ACP. La mesure dans laquelle les entités régionales ACP impliquées sont une entité légale et ont l’autorité juridique pour être aussi parties à un APE doit être déterminé pour chaque APE. Ainsi par exemple dans la configuration de l’Afrique orientale et australe et jusqu’en octobre 2007 c’est-à-dire deux mois avant la date butoir de signature fixée par l’UE et l’OMC, la définition des parties de l’APE n’était toujours pas convenue au niveau régional. La ratification dans ce cas aura donc lieu au niveau national. L’APE sera tout d’abord envoyé au Conseil des ministres qui, s’il l’approuve, le transmettra à l’Assemblée nationale en tant que projet de loi pour débat et ratification. ».
En principe, il s’avère que les parties à un APE devraient être, du côté européen, la Communauté européenne (CE) et les pays membres de l’UE conformément à leurs domaines de compétence respectifs, tels que définis par le Traité instituant la Communauté européenne (TCE) et, du côté des pays ACP, les États ACP de la configuration régionale APE et, le cas échéant, les organisations régionales concernées, dans leurs domaines de compétence respectifs. En dernier ressort, cette question doit être résolue par les parties en négociation dans chaque configuration APE. Par exemple, la proposition de texte de la CE pour un APE avec l’Afrique Centrale stipule que les parties pour l’Afrique Centrale comprennent « les États d’Afrique Centrale, la CEMAC et la CEEAC, dans leurs domaines respectifs de compétence ».
En revanche, dans le cas de l’APE avec les Caraïbes ou le Pacifique, il n’est pas fait mention des organisations régionales, respectivement CARICOM et CARIFORUM ou le Forum Pacifique.
II - Application provisoire et processus de ratification
Du côté de l’UE, la Commission est responsable des négociations, conformément aux directives adoptées par le Conseil le 17 juin 2002. Sur les questions pour lesquelles la Commission européenne (CE) a une compétence exclusive, la Commission peut conclure un accord qui doit être approuvé par le Conseil par vote majoritaire qualifié. Dans des domaines de compétence mixte, le Conseil doit décider à l’unanimité et l’accord doit être approuvé par chaque Etat membre.
Dans la pratique cependant, la prise de décision par consensus est en vigueur au Conseil pour l’approbation de tous les types d’accords commerciaux régionaux. Alors qu’en principe le Parlement européen (PE) ne doit pas nécessairement être consulté formellement pour les accords commerciaux, dans la pratique, la Commission informe le Parlement au cours des négociations. L’approbation du Parlement est nécessaire lorsque les sujets couverts entrent dans son domaine, c’est-à-dire :
- si l’accord international couvre un sujet où la procédure de codécision requiert des lois internes de l’UE, ce qui a priori n’est pas le cas d’un APE ;
- si l’accord crée un cadre institutionnel spécifique, ce qui peut être le cas d’un APE ; par exemple si un Conseil conjoint APE et des commissions paritaires (exemple parlementaires) sont créées dans des buts de suivi et d’évaluation ;
- si l’accord a d’importantes implications budgétaires, ce qui peut être le cas si une « facilité d’ajustement des APE » ou si d’autres fonds sont inclus dans l’accord et financés – du moins en partie – par le budget de l’UE.
Du côté des pays ACP, la situation est plus complexe, car elle dépend du cadre de chaque institution régionale et du pouvoir juridique que lui confèrent les pays membres, ainsi que de la législation nationale en matière de conclusion et de ratification des accords commerciaux internationaux dans chacun des pays ACP concerné. Evidemment, la situation peut varier d’une région à l’autre et d’un pays à l’autre.
Pour les deux parties, l’UE et les pays ACP, les processus de ratification traîneront très probablement en longueur. Il a fallu par exemple attendre presque trois ans pour que l’Accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000, soit ratifié par les 15 États membres de l’UE de l’époque, la CE et les deux tiers (52 sur 77) des États ACP, et entre en vigueur le 1er avril 2003. Dans l’intervalle, la plupart des dispositions de l’Accord de Cotonou ont été provisoirement appliquées conformément à une décision de la CE et du Conseil des ministres ACP-CE. Quant à la révision de l’Accord qui a été finalisée le 23 février 2005, elle n’a été ratifiée jusqu’en octobre 2007 que par 6 États membres de l’UE et 8 États ACP.
Avec actuellement 27 États membres de l’UE et au moins 6 groupements régionaux APE et compte tenu des blocages que connaissent les négociations, le processus de ratification des APE a peu de chances d’aboutir avant une très longue période. Pour que les APE commencent à être mis en œuvre, il faudra donc qu’ils soient appliqués provisoirement jusqu’à ce que le processus de ratification soit mené à son terme. C’est la procédure courante des accords internationaux, y compris des accords commerciaux conclus par la CE.
Comment cela peut-il se passer dans la pratique ?
La conclusion d’un APE complet incluant des domaines de compétence mixte entre la CE et les États membres nécessite l’approbation formelle à la fois du Conseil et des États membres. Cependant, l’application provisoire d’un APE nécessite seulement l’approbation unanime du Conseil.
Cette approbation peut avoir lieu au cours d’une réunion du Conseil des Affaires générales et des Relations extérieures (CAGRE), mais si l’APE ne comprend aucun point controversé pour les États membres, il peut être adopté lors de n’importe quelle réunion du Conseil – une procédure écrite pouvant même suffire. Tout bien considéré, la CE pourrait approuver l’application provisoire d’un APE dans un délai de deux semaines.
Du côté ACP, la situation est moins claire, car, comme on l’a vu plus haut, tout dépend du cadre juridique régional et national. Dans de nombreux pays ACP, le système juridique national requiert qu’un APE soit approuvé par le parlement. Mais une fois l’accord signé par les parties lors de la conclusion des négociations de l’APE, un échange formel de lettres peut suffire pour que les parties conviennent d’une application provisoire de l’APE.
III – La notification à l’OMC
La dernière condition avant de lancer la mise en œuvre d’un APE est que l’accord doit être notifié à l’OMC au titre de l’article XXIV de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994, conformément à la décision de l’OMC du 14 décembre 2006 sur le Mécanisme pour la transparence des accords commerciaux régionaux (ACR).Ce mécanisme pour la transparence nouvellement adopté exige notamment ce qui suit :
− les membres parties à un ACR nouvellement signé communiqueront à l’OMC des renseignements sur l’ACR, dès qu’il sera mis à la disposition du public, y compris son intitulé officiel, sa portée et la date de sa signature, tout calendrier prévu pour son entrée en vigueur ou son application provisoire, les points de contact et/ou les adresses des sites Web pertinents, et tous autres renseignements non confidentiels pertinents ;
− la notification requise d’un ACR par les membres qui y sont parties se fera le plus tôt possible. En règle générale, elle se fera au plus tard immédiatement après la ratification de l’ACR par les parties ou la décision d’une partie concernant l’application des parties pertinentes d’un accord et avant l’application du traitement préférentiel entre les parties.
En conséquence, bien qu’il serait souhaitable que la notification d’un APE soit faite dès sa conclusion, elle devra, pour des raisons pratiques, avoir lieu immédiatement après que les parties auront convenu (au moins par échange de lettres) de l’application provisoire de l’APE et, en tout cas, avant l’application provisoire de l’APE. S’il est vrai que de nombreux ACR sont mis en œuvre sans notification (quelque 70 ACR actuellement en vigueur n’ont pas encore été notifiés à l’OMC), c’est là une violation flagrante des règles de l’OMC.
Un APE qui ne serait pas notifié à temps enfreindrait également l’Accord de Cotonou, puisque alors le nouveau régime commercial ne serait pas conforme aux règles de l’OMC, contrairement à la condition spécifiée notamment aux articles 36.1 et 37.7 de l’APC.
La dernière question est de savoir qui doit notifier un APE à l’OMC. Il y a plusieurs possibilités.
Un APE peut être notifié conjointement par les parties à l’accord ou par une seule des parties au nom des autres. Par conséquent, la CE peut notifier un APE au nom des parties ACP, ou celles-ci peuvent le notifier collectivement, ou encore la CE et un État ACP désigné par le groupement régional APE peuvent le notifier au nom des autres parties. Il faut noter qu’étant considérée comme une entité légale par l’OMC, la CE peut notifier automatiquement des ACR pour les États membres de l’UE. Cependant, cela n’est pas le cas des groupements régionaux APE, aucun n’étant une entité reconnue par l’OMC.
Dans le cas particulier de l’APE entre le Cameroun et l’UE et après la signature le 15 janvier 2009, seule la partie européenne a notifié l’accord à l’OMC le 28 septembre 2009, le Cameroun se montrant toujours hésitant. En effet le gouvernement, à travers le ministre de l’Economie, M. Louis Paul Motaze, a introduit auprès de l’UE en novembre 2009, un recours pour un report du calendrier de démantèlement. Les raisons officielles évoquées sont l'absence d'un APE régional et surtout d'un protocole sur les critères d'identification des produits d'origine. Mais nous pensons que la raison profonde est la prise de conscience par les autorités camerounaises des véritables conséquences des APE pour notre économie, notamment les énormes pertes financières liées au démantèlement douanier.
En effet toutes les études menées jusqu’à ce jour montrent qu’avec la signature des APE, le Cameroun fera face à une perte de recettes fiscales estimée entre 67 et 290 milliards F CFA par an à partir de l’année 2008. A ce rythme, l’étude du MINEFI évalue le cumul des pertes à 7000 milliards F CFA en 2020 et 13 000 milliards F CFA en 2030 F CFA. Quant au Document de stratégie pour la croissance et l'emploi (DSCE) adopté par le gouvernement en novembre 2009, il indique que la mise en œuvre des APE dans leur volet développement induira des pertes cumulées de recettes non pétrolières de 547,7 milliards de F CFA sur la période 2010-2020. Ce gap représenterait en moyenne 0,4 % du PIB et aggraverait les besoins de financement du Cameroun qui passeraient de 216,3 milliards en 2010 à 1167,5 milliards en 2020.
IV - Dilemmes juridiques et institutionnels possibles suite à l’incapacité à ratifier
L’un des inconvénients d’une conclusion précipitée des négociations des APE serait l’absence d’appropriation de leurs résultats par le gouvernement, l’Assemblée nationale et l’opinion publique d’un pays (notamment le secteur privé, les syndicats, les organisations d’agriculteurs et autres représentants de la société civile, ainsi que les médias). Cet état de fait pourrait gravement compliquer, voire compromettre, le processus de ratification d’un APE au niveau national.
En conséquence, il est possible d’envisager une situation dans laquelle un APE serait conclu avant la fin 2007 (cas par exemple du Cameroun, du Ghana, de la Côte d’Ivoire et des Caraïbes) entrerait en vigueur de manière provisoire le 1er janvier 2008. Il serait alors mis en œuvre de manière provisoire, ce qui permettrait aux exportations ACP d’accéder aux marchés de l’UE pratiquement sans droits de douane ni contingents, et éventuellement à certaines importations UE de commencer à bénéficier de l’accès préférentiel aux marchés ACP. Ce régime préférentiel serait appliqué en attendant la ratification de l’APE, et d’une manière a priori compatible avec les règles de l’OMC, après la notification à l’OMC, à moins que l’APE ne soit contesté pour une autre raison. Cela n’empêcherait pas un pays ACP de s’opposer à la ratification de l’APE à un stade ultérieur, auquel cas, tous les avantages offerts par l’APE devraient alors être supprimés et un régime commercial alternatif devrait être trouvé (pour ce pays du moins).
Si chaque pays ou région peut se trouver dans l’incapacité de ratifier un APE, même si celui-ci est conclu en 2007, plus les risques en sont grands, plus les chances qu’ont un pays ou une région de s’approprier les résultats de l’APE sont faibles, car un tel APE risque de susciter une opposition au niveau national. La stratégie consistant à faire aboutir un APE avant la fin 2007 devait dans ce cas produire des effets contraires à ceux attendus. Cela pourrait aussi ouvrir la voie à un comportement stratégique plus insidieux pour certains négociateurs hésitants. Ils pourraient décider d’accepter en 2007 un APE tel que proposé par la Commission européenne, simplement pour éviter le risque de perdre à court terme l’accès préférentiel au marché de l’UE, tout en sachant parfaitement bien que cet APE ne sera pas ratifié à un stade ultérieur (qui pourrait facilement être plus de deux ans après son entrée en vigueur provisoire). Une démarche que semble avoir emprunté le Cameroun.
En gagnant du temps de cette manière, ils pourraient espérer imposer la révision ultérieure d’un APE, si cela s’avère nécessaire pour obtenir suffisamment de soutien pour la ratification. Le risque est d’autant plus grand si un APE comprend des engagements asymétriques, incluant une libéralisation immédiate des droits de douane et des contingents du côté de l’UE pour tous les produits sauf le riz et le sucre, alors que les pays ACP libéralisent sur une période de transition plus longue (pouvant aller jusqu’à 25 ans) et pas pour tous les produits. L’application provisoire d’un APE a donc peu de chances d’entraîner au stade initial des engagements importants (notamment en matière d’ouverture des marchés) de la part des pays ACP. Si l’UE s’oppose finalement à toute révision d’un APE, ce délai ainsi laissé permettra de trouver d’autres accords commerciaux alternatifs (tels que le GSP+, par exemple, ou une de ses versions améliorées, au-delà de 2008).
La non mise en œuvre d’un APE, la révision substantielle de certaines de ses dispositions ou l’incapacité de poursuivre son application provisoire - ce qui exigerait également que les parties retirent leur notification à l’OMC en vertu des règles des ACR - ne peuvent pas aller dans le sens des intérêts des parties concluant un APE. Une telle situation créerait une incertitude juridique très peu souhaitable pouvant avoir des effets néfastes sur le développement.
Les APE sont basés sur l’intégration régionale. Cela complique encore les choses si l’on envisage l’éventualité qu’un pays puisse ne pas conclure ou ne pas ratifier un APE. Supposons que dans un groupement régional tous les pays sauf un conviennent de conclure un APE avant 2008. Quelles seraient alors les conséquences ? L’APE sera-t-il signé par la région moins ce pays réticent ? Ou bien la région devra-elle renoncer à conclure un APE dans le délai initialement convenu ?
Si un pays ne parvient pas à ratifier un APE appliqué de manière provisoire au niveau régional, le processus d’intégration régional pourrait sombrer dans le chaos et la base juridique de l’APE pourrait être remise en question. En effet le processus de ratification se déroulera à un rythme différent dans chaque pays. Cet APE n’entrera en vigueur de manière intégrale que quand tous les pays ACP de cette région l’auront ratifié. – pour autant que l’UE ait achevé elle aussi son propre processus de ratification. Si un pays décide de ne pas ratifier l’APE, ne pourra pas entrer en vigueur au niveau régional. Soit il devra être amendé pour s’appliquer seulement au sous-ensemble de pays dans la région qui l’ont ratifié (sauf le pays qui ne l’a pas ratifié), soit il faudra trouver un accord alternatif pour tous les pays concernés. Il va sans dire que cela créerait de graves tensions au sein de la région.
La décision d’un pays de ne pas conclure les négociations d’un APE en même temps que ses partenaires régionaux ou de ne pas ratifier l’APE pourrait avoir plusieurs autres conséquences néfastes notamment les menaces sur le commerce intra régional.
En effet une autre interrogation porte sur la détermination de l’accès au marché nécessaire pour assurer la conformité aux règles de l’OMC en matière d’ACR ceci en considérant l’article XXIV.8.b du GATT qui stipule que « les droits de douane et autres réglementations restrictives du commerce sont éliminés sur l’essentiel des échanges commerciaux entre les territoires concernés en produits originaires de ces territoires ».
Une question qui revient régulièrement quant à l’interprétation de cette disposition est la définition de ce qui constitue « l’essentiel des échanges commerciaux ». L’article XXIV du GATT ne fait pas de distinction entre les ACR signés par « un groupe de deux territoires douaniers ou plus ». Dans le cas où des ACR impliquent plus de deux pays, il est malaisé de déterminer si la notion d’« essentiel des échanges commerciaux » renvoie au commerce entre deux territoires douaniers ou au commerce au sein du groupe de territoires douaniers dans son ensemble. L’UE fait valoir une interprétation permettant une libéralisation asymétrique entre les partenaires (dans laquelle l’UE libéraliserait de manière intégrale un plus gros volume de ses échanges commerciaux que ses partenaires en développement), et s’appliquant au niveau régional. Dans le cadre des APE, cela signifierait que :
− l’UE ouvre davantage ses marchés que le groupement régional APE des pays ACP ne le fait ;
− le groupement régional APE des pays ACP est considéré par l’UE comme un seul bloc (c’est-à-dire une union douanière). La définition de « l’essentiel des échanges commerciaux » est alors le commerce entre la CE d’un côté et le groupement régional APE.
Sans toutefois vouloir examiner ici les conditions que l’OMC impose aux ACR, il suffit de noter ici que la détermination des obligations de chaque partie, notamment la détermination de « l’essentiel des échanges commerciaux » aura d’importantes conséquences si un pays ne signe ou ne ratifie pas un APE. Le retrait d’un grand pays d’une configuration APE aurait une incidence sur le panier régional de produits névralgiques pour lesquels les barrières commerciales doivent être maintenues. Par ailleurs, cela pourrait avoir une incidence sur la conformité des autres pays membres parties à un APE aux règles de l’OMC, si la condition de « l’essentiel des échanges commerciaux » est prise en considération au niveau régional. Les dispositions des APE pourraient devoir être adaptées en conséquence.
Cette argumentation pourrait être étendue à tout engagement régional dépendant d’engagements spécifiques de pays particuliers, avec pour conséquence que l’APE pourrait devoir être revu (c’est-à-dire renégocier) si un pays se retire. Par exemple, le traitement de préférences telles que le protocole relatif au sucre au sein d’un APE pourrait devoir être revu si l’un des pays bénéficiaires ne faisait plus partie de la configuration régionale APE.
A ces considérations s’ajoute une question cruciale, celle de la disponibilité d’une aide au développement liée aux APE au niveau régional.
1 Ce texte est inspiré d’une Note d’information de la Réunion des experts juristes ACP tenue à Bruxelles du 9 au 11 octobre 2007 et publiée par le Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM).
2 Les autres pays dont le Tchad, la RCA, la Guinée Equatoriale, Sao Tome et principe, et la RDC sont soumis au régime des préférences instauré par les conventions de Lomé en raison de leur « faiblesse » économique. L’UE leur a accordé le principe de « Tous sauf les armes » en vertu duquel l’espace commercial européen leur reste gratuitement ouvert sauf pour l’exportation des armes.
3 Pour plus de détail voir R. Ebalé, « Accord de Partenariat Economique (APE). Pourquoi et comment le Cameroun a signé » in Le Jour, N° 95 du jeudi 7 février 2008 pp. 8-9.
