DROIT ADMINISTRATIF: Le juge administratif camerounais face au critère de la compétence fondée sur la notion de service public

Dr. Guillaume Joseph FOUDA Chargé de cours, Université de Yaoundé II-Soa(fsjp)

Pour reprendre une formule suffisamment explicite de la notion de service public empruntée à J. MORAND-DEVILLER,  disons qu’il s’agit sans doute de la «notion la plus complexe, évolutive, controversée et essentielle du Droit administratif» . Au-delà de ses manifestations structurelles et fonctionnelles bien concrètes, le service public reste un mythe, une force agissante et harcelée par la réalité dont l’évolution se lit dans une forme d’idéologie et de politique saisies par le droit et qui se résume dans la volonté d’organiser la société autour de valeurs communes. Faut-il encore souligner que les collectivités humaines se singularisent par la hauteur et l’importance qu’elles accordent à ces valeurs communes et partagées et qui se résument dans l’idéal démocratique? A ce propos, la summa divisio aristotélicienne distinguait déjà la société civile qui concerne les intérêts privés et la société politique qui défend l’utilité générale et le bien commun. C’est alors que la notion de service public se situe au cœur des activités de gestion publique; l’Etat et les collectivités publiques (Régions, Communes, Etablissement publics divers) se devant de prendre en charge les besoins collectifs du public et d’exercer une «fonction sociale», dira Léon DUGUIT.

Le point qui nous intéresse dans la présente analyse est celui de la compétence de la juridiction administrative camerounaise qui, avec la loi n°2006/022 du 29 décembre 2006 fixant organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs et le décret n°2012/119 du 15 mars 2012 portant ouverture desdits tribunaux dans les chefs lieu des dix (10) régions, se trouve sensiblement rapprochée et à la portée du commun des justiciables. En effet, la compétence du juge administratif camerounais est une compétence d’attribution dont la dévolution se retrouve énoncée de manière constante et quasi identique dans les différents textes relatifs à cet ordre de juridiction à savoir notamment: le décret n°59/83 du 04 juin 1959 portant réforme du contentieux administratif et organisation du Tribunal d’Etat en son article 1er ; le décret n°64/DF/218 du 19 juin 1964 relatif au fonctionnement de la Cour fédérale de justice statuant en matière administrative; l’ordonnance du 26 août 1972 portant organisation et fonctionnement de la Cour suprême et, actuellement la loi n°2006/022  du 29 décembre 2006 qui dispose en son article 2 al.3 que la contentieux administratif comprend: les recours en annulation pour excès de pouvoir ; les actions en indemnisation du préjudice causé par un acte administratif ; les litiges concernant les contrats -à l’exception de ceux conclus même implicitement sous l’empire du droit privé-  ou les concessions de services publics ; les litiges intéressant le domaine public et les opérations intéressant le maintien de l’ordre. Mais, l’on ne saurait omettre de rappeler que, dans ses fondements théoriques et conceptuels, le Droit administratif est un droit essentiellement jurisprudentiel. C’est dans ce sens que la notion de service public a permis d’étendre le domaine du Droit administratif et partant, celui du juge administratif à des organismes ou à des personnes qui n’en relèvent pas par nature. On peut dans ce sens indiquer le célèbre arrêt «Blanco» du Tribunal des conflits français (1873) et plus explicitement encore, l’arrêt «Thérond» du Conseil d’Etat (04 mars 1910) qui affirme et affermit le critère du service public comme fondement de la compétence du juge administratif en ce que: «Tout ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services publics proprement dits, généraux et locaux; soit que l’Administration agisse par voie de contrat, soit qu’elle procède par voie d’autorité, constitue une opération administrative qui est par sa nature, de la compétence administrative». Dès lors, le service public sera regardé comme «la pierre angulaire» du Droit administratif, «cette notion qui sert à renouveler toutes les institutions du Droit public», notera Gaston JEZE; «une activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être assurée que par la force gouvernante», ajoutera Léon DUGUIT. En l’absence de l’expression d’une approche pertinente du juge administratif camerounais en la matière , il nous paraît donc opportun de revenir sur la consistance de la notion de  service public dans sa définition doctrinale et jurisprudentielle dans une approche qui se veut la plus synthétique possible.

Dans son approche doctrinale, la notion de service public peut se lire au sens organisationnel et dans son étymologie conceptuelle. Il s’en suit que d’une part,  «les services publics sont des activités qui, pour des raisons d’intérêt général, sont considérées par les Etats comme ne pouvant être régulées et satisfaites par la seule loi du marché ou non susceptibles d’appropriation privée»  et que d’autre part, le service public s’entend d’une «activité générale assurée soit par une personne publique, soit par une personne privée rattachée à une personne publique et soumise à un régime juridique particulier»

Dans son approche jurisprudentielle, la notion de service public se distingue principalement de l’activité de police administrative (activité administrative de régulation et de prescription). Il consiste donc essentiellement à l’octroi de prestation aux usagers. Toutefois et le cas échéant, le service public peut nécessiter d’une régulation. On y retrouve ainsi les missions traditionnelles et régaliennes de l’Etat (défense nationale, diplomatie, éducation, justice, police, santé); les transports, les loisirs, le sport, le cadre de vie et l’environnement; des domaines dans lesquels les compétences des collectivités territoriales se trouvent sensiblement accrues autant qu’ils peuvent être le fait des personnes privées. La construction prétorienne du Droit administratif, suivant l’approche modélisée du droit public français, le service public peut être assuré par une personne publique ou par une personne privée. L’on parle alors du critère organique qui trouve ici toute sa pertinence dans le mesure où, le service public pourra être réalisé en dehors de tout lien contractuel, contrairement à ce que prescrivent les dispositions de l’article 2 al.3© de la loi n°2006/022 du 29 décembre 2006 fixant organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs au Cameroun. En effet, suivant la jurisprudence constante du Conseil d’Etat français et du Tribunal des conflits, des personnes privées peuvent se voir confier une mission d’intérêt (le droit public camerounais fait davantage référence à la notion d’utilité publique) en dehors de tout lien contractuel ou de concession de service public (C.E. Ass, 20 décembre 1935, VEZIA ; C.E. Ass, 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et protection qui admet que des caisses primaires de sécurité sociale puissent gérer un service public). Il en sera de même des centres de lutte contre le cancer (T.C, 20 novembre 1961, Centre Eugène Marquis); des sociétés d’aménagement foncier et d’équipement rural -SAFER- (C.E, 15 juillet 1968, CAPUS); des fédérations sportives (C.E, 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises d’articles de sport, T.C, 13 janvier 1992, Association des Girondins de Bordeaux). C’est ainsi que le juge administratif a pu établir des indices de reconnaissance du service public à savoir, trois (3) indices essentiels qui sont successivement la mission d’intérêt général, les prérogatives de puissance publique et un droit de regard de l’Administration sur les modalités d’exécution du service. Une personne privée peut dès lors être regardée comme assurant une mission de service public quand «eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’Administration a entendu lui confier une telle mission» (C.E, 22 février 2007, A.P.R.E.I.). Il peut aussi être fait mention du fait que, la théorie et la pratique juridiques ont établi et systématisé ce qu’il est convenu d’appeler les «lois du service public» -lois Rolland- qui sont dans l’ordre: le principe de continuité en ce qu’il ne saurait avoir d’administration par saccades, ledit principe ayant par ailleurs valeur constitutionnelle (obligation d’un service minimum en cas d’exercice du droit de grève -Conseil Constitutionnel français, 25 juillet 1979); le principe de mutabilité qui veut que le service public se doit d’évoluer suivant les besoins des usagers (C.E, 10 janvier 1910, Compagnie Nouvelle gaz de Déville-lès-Rouen –théorie du changement des circonstances); le principe d’égalité et ses corollaires de neutralité et de laïcité en ce que, les usagers peuvent exiger des prestations équivalentes à condition qu’ils se trouvent dans une situation identique (C.E, 10 mars 1974, Dénoyez et Chorques), sous réserve des discriminations positives (Conseil Constitutionnel, 19 mars 1999, loi sur la Nouvelle-Calédonie en ce qu’elle prévoit que «les indigènes peuvent être favorisés en matière d’accès aux emplois publics et privés») et enfin, que la laïcité est l’un des éléments de la neutralité du service public (C.E, avis, 27 novembre 1989 -affaire du foulard islamique). Au sens strict du droit comparé, le juge administratif camerounais disposerait ainsi d’un potentiel référentiel suffisamment pertinent pour lui permettre d’affiner un champ de compétence favorable à la préservation de l’intérêt général, parfaitement conciliable avec la protection des droits et libertés des citoyens-usagers.

J MORAND-DEVILLER, Droit administratif, Montchrestien Lextenso éditions, Paris 2009, p.545.

Il peut cependant être succinctement rappelé que le juge administratif camerounais appelé à connaître des actes  pris par les personnes morales de droit privé reconnaît la qualité d’actes administratifs aux décisions émanant des Ordres professionnels (CFJ, arrêt n°50/CFJ/SCAY, 27 janvier 1968, Bernard AUTEROCHE c/ Ordre national des médecins), des autorités des Chambres consulaires (CS/CA, jgt n°41/CS/CA du 25 mai 1989, TCHATCHOUA Jean Pierre)  et des dirigeants des Fédérations sportives (CS/CA, jgt n°48/CS/CA du 25juin 1989, Aigle Royal de Dschang). Toutefois, il hésite à définir rigoureusement les contours et les exigences des contrats passés sous l’empire du droit public -concession, affermage, délégation de service public- Note, R.G. NLEP sous, CS/CA, jgt du 27 octobre 1988, Cie forestière Sangha Oubangui, Penant  n°806, 1991, p.276-286.

Europe, concurrence et service public, éd. Masson, Paris 1995 cité par G. JOUVENEL (Ss la dir.), Moderniser les services publics. Mission possible, Les éditions d’organisation, Paris 1998, p.3

J. MORAND-DEVILLER, op. cit. p.548.

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