« la sécurité  sociale pour l’informel»

Dans un entretien accordé au Droit, le Directeur Général de la CNPS, Noël Alain Olivier Mekulu Mvondo Akame  éclaire sur une protection sociale en devenir au Cameroun au regard des améliorations à apporter aux législations nationales.

Textes législatifs

Quelles sont les différentes législations en faveur de la protection sociale au Cameroun les 50 dernières années ?

Il faut dire de manière globale que les prémisses de la protection sociale se font ressentir au Cameroun avant l’indépendance, grâce à la promulgation le 15 décembre 1952, du Code du Travail des territoires français d’Outre- Mer. Ce code assurait aux français travaillant au Cameroun, une sorte de sécurité sociale embryonnaire, matérialisée par l’octroi des prestations familiales. Cette forme embryonnaire de sécurité sociale s’étend aux travailleurs salariés camerounais. Mais, le tournant décisif de la protection sociale au Cameroun est constitué par la création de la caisse de compensation des allocations familiales en 1956, suivi de la promulgation du premier code des prestations familiales le 11 avril 1959.

 

L’ordonnance 59/100 du 31 décembre 1959 portant réparation et prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles confie la gestion des risques professionnels (accident du travail et des maladies professionnelles) aux compagnies privées d’assurance.

Avec l’indépendance et la réunification, le Cameroun, en tant que membre de l’Organisation Internationale de Travail depuis 1960, s’est trouvé dans l’obligation d’adapter ou de réajuster le cadre juridique de la protection sociale dans le pays, à travers au moins 5 importants textes de lois qui constituent l’ossature principale de la protection sociale au Cameroun :

- la Loi n°67-LF-07 du 12 juin 1967 instituant un code des prestations familiales (allocations prénatales, allocations familiales, allocations de maternité, indemnités journalières de congés de maternité.) ;

- la Loi n°67/LF/8 du 12 juin 1967 qui créé la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale en tant qu’organisme de gestion autonome en charge de la gestion du régime des prestations familiales ;

- la Loi n° 69/LF-18 du 10 novembre 1969 instituant un régime d’assurance de pension de vieillesse, d’invalidité et de décès. L’on rappelle que dans ce régime, le financement est assuré à travers les cotisations sociales recouvrées tant auprès des employeurs que des travailleurs ;

- l’Ordonnance n°73_17 du 22 mai 1973 portant organisation de la prévoyance sociale qui confie à la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale dans le cadre de la politique générale du gouvernement, le service des diverses prestations prévues par la législation de la protection sociale ;

- la Loi n° 77/11 du 13 juillet 1977 portant réparation et prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles qui confie à la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale , la couverture et la gestion des risques professionnels, abrogeant ainsi une législation antérieure issue de l’Ordonnance 59- 100 du 31 décembre 1959 qui avait confié la gestion de ces risques professionnels aux compagnies privées d’assurance .

Suite aux insuffisances et lourdeurs des procédures de recouvrement des cotisations sociales instituées par l’Ordonnance n° 73/17 du 22 mai 1973, le gouvernement camerounais a fait montre d’une volonté politique remarquable en donnant son onction à la refonte des procédures de recouvrement des cotisations sociales afin de redynamiser ce secteur. C’est ainsi que de nouveaux textes de loi sont venus enrichir la législation de la protection sociale au Cameroun. Il s’agit principalement de :

- la Loi n° 2001/017 du 18décembre 2001 portant réaménagement des procédures de recouvrement des cotisations sociales et ses arrêtés d’application.

Ces nouveaux textes ont révolutionné le recouvrement des cotiserions sociales, en faisant dorénavant  intervenir l’administration fiscale qui émet, liquide et recouvre les cotisations sociales « d’ordre et pour le compte de la CNPS», conformément aux dispositions du Code général des Impôts, pour le plus grand bien des travailleurs car faut-il le souligner, les prestations sociales sont tributaires du recouvrement des cotisations sociales.

L’on ne saurait clore ce volet sans évoquer la législation du travail ; rappelons que le droit à la protection sociale est indissociable de celui du travail car le premier découle du second et sont d’ailleurs deux droits humains fondamentaux. En effet, le droit du travail est un moyen de donner un cadre réglementaire aux relations de travail. Son effectivité et sa fiabilité concourent à la protection sociales.

A la suite des textes coloniaux qui ont posé les jalons d’un droit du travail pour la promotion humaine, le législateur camerounais va s’employer par trois grandes réformes à consolider son droit tant sur le plan structurel que celui de l’aménagement des relations professionnelles ;

il va aussi œuvrer pour le renforcement de la protection des travailleurs, à l’amélioration de leur niveau de vie par les avantages sociaux. Ainsi, le Code camerounais du 12 juin 1967 inspiré par les institutions et pratiques en vigueur à l’ex Cameroun occidental et le code du travail d’Outre-Mer du 15 décembre 1952, harmonise la législation en matière du travail.

Le 27 novembre 1974, parait un nouveau code du travail qui abroge et remplace le précédent.

En 1992, un autre code vient rénover le paysage du droit social camerounais.

Plusieurs autres textes sont pris dans cet intervalle pour préciser divers aspects :

- la Loi n°73/5 du 7 décembre 1973 fixant le régime des fêtes légales ;

- le Décret n°68/DF/249 et 250 du 10 juillet 1968 fixant les modalités d’application de la durée du travail et déterminant le régime des dérogations…

- l’Arrêté n°010/MTPS/DEC du 23 mai 1978 fixant les modalités de licenciement pour compression d’effectif ;

- l’Arrêté n°11/MTPS/DT du 19 avril 1976 fixant les conditions auxquelles doit répondre le logement fournit au travailleur, le taux minimum et les modalités d’attribution de l’indemnité compensatrice de logement etc.…

 

Quel est en l’état actuel du droit positif, le niveau de protection sociale du travailleur camerounais ?

L’œuvre de la CNPS en faveur du travailleur camerounais est considérable, mais beaucoup reste à faire. A titre indicatif, pour parler des travailleurs couverts par la CNPS, l’on est passé de 500.565 en décembre 2009, à 524.840 en décembre 2010, soit 24.265 nouveaux assurés sociaux au cours de l’année 2010. Quant aux employeurs, 26.739 sont actuellement enregistrés au fichier employeurs de la CNPS.

Le problème qui se pose avec les travailleurs est celui de l’extension de la sécurité sociale à toutes les couches de la population active. En effet, les textes actuels sur la prévoyance sociale ne prévoit de couverture sociale que pour les travailleurs répondant à la définition de l’Article 1(2) de la Loi N°92/007 du 14 aout 1992, portant Code du Travail qui est la suivante: «  Est considéré comme travailleur au sens de la présente loi, quels que soient son sexe et nationalité, toute personne qui s’est engagée à mettre son activité professionnelle moyennant rémunération, sous la direction et l’autorité d’une personne physique ou morale, publique ou privée, celle-ci étant considérée comme employeur . Pour la détermination de la qualité de travailleur, il ne doit être tenu compte ni du statut juridique de l’employeur, ni de celui de l’employé».

Quand l’on sait la place qu’occupe le secteur informel auquel s’ajoute les professions libérales, force est de constater qu’une importante frange de la population active en est concerné et ne peut bénéficier de la couverture sociale en l’état du droit positif. Le programme intégré d’appui au secteur informel (PIAASI) joue un rôle important dans la volonté affichée par le gouvernement de faire basculer l’informel vers le formel, en vue de permettre à toutes les couches de la population active de bénéficier d’une protection sociale satisfaisante.

Comme l’a rappelé Claude Melone Loé, son coordonnateur national, à l’occasion d’une interview accordée à Cameroon Tribune éd. Du 10 février 2011, P.9:« l’objectif du  PIAASI depuis sa création en 2002 était de créer des emplois en quantité et en qualité pour le secteur informel qui représente à peu près 80% de notre économie. Il apporte des appuis sur le plan de la formation, de l’organisation et du financement des projets. Il est question de permettre à l’informel de mouvoir progressivement vers le formel. […] Entre 2005 et 2011, nous avons créés 35 000 emplois indépendants dont 9 000 emplois directs».

Ces emplois qui relèvent pour la plupart de l’auto-emploi, constituent autant de défis à relever pour la CNPS.

 

Qu’est-ce qui fait obstacle à ce que ces citoyens ordinaires aient droit à cette couverture sociale ? C’est le fait qu’ils appartiennent au secteur informel, mais c’est surtout l’inexistence concrète de l’assurance volontaire au Cameroun.

Et pourtant, au terme de l’Article 3 (nouveau) de la Loi N°90-063 du 19 décembre 1990 modifiant la loi N°69-LF/18 du  10 novembre 1969 instituant un régime d’assurance de pension, d’invalidité et de décès, elle-même modifiée par celle N°84/007 du 04 juillet 1984, « la faculté de s’assurer volontairement est accordée aux personnes qui ne sont pas visées à l’article 2 ci-dessus  ( c'est-à-dire à celles qui ne sont pas des travailleurs au sens de l’article 1er (2) du Code du Travail, ce qui revient à dire que l’assurance volontaire est offerte aux personnes travaillant pour leur propre compte en ce sens qu’elles sont leur propre employeur). Dans ce cas, la cotisation (au régime de protection sociale géré par la CNPS) est entièrement à leur charge. Un décret fixe les conditions et les modalités de prise en charges des assures volontaires».

C’est précisément ce bout de phrase souligné qui fait problème en droit camerounais de la protection sociale, car, jusqu’à ce jour, ce décret fixant les modalités d’application de l’assurance volontaire n’a pas été pris.

La création annoncée de la Caisse Nationale d’Assurance Maladie (CNAM) est à mettre sur le cadre de la volonté d’endiguer la précarité des travailleurs, y compris ceux de l’informel que le PIAASI s’attèle à faire basculer vers le formel.

Pour ce qui est des employeurs, certains d’entre eux brillent par un incivisme caractérisé. Dans une atmosphère d’évasion fiscale déplorable, ils refusent de faire immatriculer leurs travailleurs et de déclarer et payer les cotisations sociales dues à la CNPS pour lui permettre de leur apporter la couverture sociale à laquelle ils ont droit.

 

De plus en plus, on utilise indifféremment les expressions « prévoyance sociale » et « sécurité sociale » au Cameroun. Est-on en droit de le faire ? Qu’est-ce qui les différencie ?  De ces deux régimes de protection des travailleurs, lequel est en vigueur au Cameroun ?

L’on doit se garder de confondre protection sociale et sécurité sociale. En effet, la protection sociale est une notion plus englobante qui renvoie à la notion de « prévoyance », laquelle s’entend de l’aptitude à prévenir et se prémunir des risques de l’existence. Le terme « prévoyance sociale » est donc employé dans le monde de la protection sociale pour décrire les prestations de la sécurité sociale et les organismes complémentaires visant à assurer les salariés en cas d’incapacité de travail, d’invalidité et de décès. La sécurité sociale est par contre une institution investie d’un rôle majeur dans la protection sociale, mais n’incarne pas la totalité de la protection sociale. Le bureau international du travail (BIT), définit la sécurité sociale comme « [ …] la protection que la société accorde à ses membres, grâce à une série de mesures publiques, contre le dénuement économique et social où pourrait les plonger, en raison de la disparition ou de la réduction sensible de leur gain, la maladie, la maternité, les accidents de travail et les maladies professionnelles, le chômage, l’invalidité, la vieillesse et le décès ; à cela s’ajoutent la fourniture des soins médicaux et l’octroi des prestations aux familles avec enfants ».

Au demeurant, les conventions de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) concernant la sécurité sociale fournissent des normes eu égard à la structure des prestations ainsi qu’à leur administration et à leur financement.

Les critères minimum permettant de parler de sécurité sociale dans un pays sont définis par la Convention 102 de la conférence internationale du travail et commande que les Etats membres couvrent dans leur régime de sécurité sociale, au moins 7 branches suivantes :

1) La maladie ; 2) le chômage ; 3) la maternité ; 4) les accidents du travail et les maladies professionnelles ; 5) l’invalidité, la vieillesse et le décès ; 6) la fourniture des soins médicaux ; 7) les prestations aux familles.

Cinq  des 7 branches de la sécurité sociale sont actuellement couvertes par le Cameroun : la maternité,   les accidents du travail et les maladies professionnelles, l’invalidité, la vieillesse et les prestations aux familles.

En définitive, pour l’heure, le terme indiqué au Cameroun est la « sécurité sociale », puisque notre pays ne satisfait encore intégralement aux exigences de la convention 102 mais, il s’en rapproche considérablement, notamment avec l’importante action sanitaire et sociale menée par la CNPS à travers ses multiples infrastructures hospitalières dont le Centre Hospitalier d’Essos qui présente un plateau technique assez relevé. Il s’en rapprochera davantage avec la création annoncée de la CNAM et la mise sur pied effective de l’assurance volontaire.

Nous ne pouvons donc pas encore parler de la « prévoyance sociale » au Cameroun, au sens propre du terme car, beaucoup reste à faire.

les acteurs du système de sécurité sociale sont aujourd’hui acquis à l’idée qu’il faut étendre la sécurité sociale aux couches de population qui ne sont pas couvertes et notamment aux travailleurs de l’économie informelle .

 

La protection sociale au Cameroun

 

Qu’est-ce que la protection sociale ?

Pour bien définir le concept de protection sociale, je pense qu’il est préférable de partir de la notion de sécurité sociale, celle-ci étant entendu comme un ensemble de mesures publiques que l’Etat met en œuvre pour protéger les travailleurs et les membres de leur famille contre certain événements ou risques sociaux qui menacent leur santé, leur revenu et qui sont susceptible d’entrainer une perte ou une diminution de leur capacité de travail, de gain, ou de provoquer des déséquilibres dans les charges de famille. La protection sociale est un concept beaucoup plus large qui englobe à la fois l’assurance et l’assistance sociale. Elle renvoi en effet à un éventail de services sociaux dont l’objectif est de satisfaire les besoins essentiels de base dans les domaines tels que les soins de santé, l’alimentation, l’éducation, le logement, etc.

 

Quelles sont les diverses branches de prestations sociales ?

Elles sont au nombre de trois :

*la branche de prestation familiale dont les prestations servies visent la maternité, l’accouchement et l’éducation des enfants ;

*la branche des risques professionnels qui couvrent les accidents et maladies professionnelles;

*la branche d’assurance pension de vieillesse, d’invalidité et de décès qui couvre les risques de vieillesse, invalidité et décès.

 

Comment est constitué le fonds de pension ?

La constitution du fonds de pension résulte d’un mécanisme de financement qui repose sur la technique de la capitalisation. Cette technique de financement consiste pour chaque travailleur à constituer une épargne retraite individuelle qui alimente le fonds de pension et fait l’objet d’un placement financier ; ce qui, à l’âge de la retraite, permet de verser à l’affilié au régime, outre son épargne individuelle, les produits financiers générés par cette épargne.

 

Quelles sont les différentes sources de revenus de la CNPS ?

Les sources de revenu ou de financement sont constituées :

*des cotisations sociales et des majorations et pénalités de retards qui sont assises sur les salaires versés aux travailleurs dans la limite des plafonds en vigueur ;

*revenus de placement et du patrimoine qui sont le produit des placements effectués dans les banques à travers les comptes à terme, ou le produit de ce qu’on appelle communément « les immeubles de rapport », à savoir, les revenus locatifs provenant des placements réalisés dans l’immobilier ;

*des rémunérations pour service rendus, qui sont le produit des recettes provenant des structures socio-éducatives ;

*des participations financières versées par les personnes bénéficiaires d’œuvres sociales ou sanitaires (hôpitaux, centres médico-sociaux, centre de protection maternelle et infantile) ;

*subventions, dons et legs ;

*Eventuellement, des emprunts.

Mais, il convient de préciser ici que l’essentiel des ressources de l’organisme provient de cotisations sociales recouvrées auprès des employeurs.

 

Quelles sont les difficultés rencontrées par la CNPS, quand on sait que le système de sécurité sociale dépend de la conjoncture dans laquelle il évolue, du taux d’activité dans l’économie formelle et de la gestion des fonds qui alimentent le régime ?

Vous avez tout à fait raison d’évoquer ces difficultés qui sont réelles ; car, comme vous le savez probablement, la situation économique du pays, et notamment les principaux indicateurs macro-économiques ont une influence directe sur l’évolution de la situation financière de la CNPS.

En effet, plus les entreprises se créent, plus la création des emplois, par un simple effet mécanique, entraine une augmentation du volume de cotisation sociale recouvré. En sens inverse, lorsque les entreprises ferment, la CNPS non seulement perd les cotisations sociales qui auraient été payées si les travailleurs licenciés avaient poursuivi leur activité, mais encore peut être amenée à accorder plutôt que prévu, des pensions par anticipation à ceux des assurés qui auraient pu continuer normalement à travailler jusqu’a l’âge normal d’admission à la retraite, c’est-à-dire 60 ans. Mais nous fondons beaucoup d’espoir sur le démarrage prochain de certains grands projets structurants annoncés, d’où les perspectives économiques plutôt favorables.

S’agissant maintenant de la gestion des fonds qui alimentent notre régime, je dois dire que nous nous employons à ce qu’elle soit empreinte de rigueur, de rationalité, d’efficacité et d’efficience, afin de garantir durablement le respect de nos engagements financiers, notamment à long terme.

 

Quels sont les facteurs qui sont à la base du disfonctionnement du système de protection sociale camerounais ?

Ils sont de plusieurs ordres. Mais, je me contenterai ici d’en énumérer quelques uns qui me semblent assez symptomatiques. Je pense en premier lieu à cette tendance à l’incivisme qui se repend chez plusieurs employeurs tant des secteurs public que privé, et qui prend plusieurs formes : la non déclaration des travailleurs salariés pourtant régulièrement en activité, le refus de solliciter l’immatriculation de certains employés, la minoration de l’assiette des cotisations à travers la dissimulation de certain éléments de salaire, la réticence, voire même le refus d’adhérer à de nouvelles procédures de gestion mises en place telle que la télé déclaration, alors que ces outils visent pourtant à facilité l’accomplissement par les employeurs de leurs formalités vis-à-vis de la CNPS.

Il y’a ensuite la propension à la fraude aux prestations sociales qui s’est considérablement développée et qui emprunte des formes aussi variées qu’inattendues : production de fausses pièces d’état civil, de faux certificats de scolarité, de faux bulletins de paye, etc. A titre d’illustration, l’opération de vérification de l’authenticité des pièces d’état civil et de certificats de scolarités produit par nos prestataires que nous avons initiée a déjà permis d’évaluer à environ 1,2 milliards de francs CFA, le montant des prestations indument perçu, alors que l’opération n’a ciblé qu’une infime partie de nos prestataires et qu’elle se poursuit sur le terrain. Il est évident que ces disfonctionnements ont un impact négatif sur les ressources financières de l’organisme, soit parce qu’ils conduisent à priver de nombreux travailleurs salariés de la protection sociale à laquelle ils ont légitimement droit, soit parce qu’ils réduisent considérablement les capacités financières de l’organisme, alors même que les attentes de nos usagers sont encore nombreuses. C’est le sens qu’il convient de donner à la signature récente d’une convention tripartite Ministère des Transports, CNPS, Syndicat des Transports dont le but est précisément de permettre à des milliers de travailleurs du secteur des transports d’accéder enfin à une couverture sociale. Je crois au demeurant qu’il est important d’assainir tout l’environnement de la sécurité sociale pour préparer l’avènement du projet d’extension de la sécurité sociale à de nouvelles couches de la population et à de nouveaux risques sociaux.

 

Une frange importante des travailleurs du secteur informel reste en marge de la protection sociale. Qu’est-ce qui est fait, à votre niveau, pour leur assurer une couverture sociale indispensable ?

Cette question concerne également les chefs des établissements individuels.

Vous touchez là à un problème qui est au cœur des préoccupations de nos populations. Je dois d’emblée préciser ici que tous les acteurs du système de sécurité sociale sont aujourd’hui acquis à l’idée qu’il faut étendre la sécurité sociale aux couches de population qui ne sont pas couvertes et notamment aux travailleurs de l’économie informelle. A ce sujet, je voudrais vous révéler que des enquêtes récentes ont démontré que la plupart des emplois qui se créent aujourd’hui, le sont dans le secteur informel qui fournit le plus d’opportunités d’insertion économique avec 90,4  des actifs occupés. Mais paradoxalement, les travailleurs de ce secteur exercent leur activité dans des conditions de travail extrêmement précaires. La situation est encore plus préoccupante pour ceux qui évoluent dans le secteur rural, parce qu’ils n’ont accès à aucun système de protection sociale, alors qu’ils sont exposés à des risques majeurs et perçoivent les revenus les plus faibles (environ 11.000 francs CFA de revenu moyen pour les travailleurs agricoles). Vous comprendrez aisément qu’il soit plus qu’urgent d’étendre la protection sociale à ces groupes cibles dont la contribution à la croissance et au développement économique de notre pays ne sont plus à démontrer. Il en est de même a fortiori pour les travailleurs indépendants, les professions libérales et autres qui, au demeurant, ont des capacités contributives certaines, et qui aspirent précisément à cette couverture sociale. Mais, pour parvenir à cet élargissement du champ personnel de la sécurité sociale, je crois qu’il faut avoir une approche globale de la question quoi prend en compte, entre autres choses, les besoins de couverture sociale des populations, les priorités nationales en matière de protection sociale, l’identification de nouvelle source de financement sûre et durable, le consensus social a trouvé dans le cadre d’un dialogue constructif impliquant tous les partenaires sociaux, sans oublier la révision du cadre juridique et institutionnel en vigueur.

 

Pourquoi les assurés sociaux de la CNPS éprouvent-ils d’énormes difficultés procédurales pour recouvrer les sommes qui leur sont dues du fait d’un sinistre leur ouvrant droit à la réparation ?

Si des difficultés existent, elles ne nous sont pas toujours imputables. En effet, plusieurs facteurs peuvent expliquer les retards constatés dans la prise en charge des victimes d’accidents du travail ou des maladies professionnelles. Il y’a d’abord certaines contraintes légales liées aux délais impartis par la loi pour déclarer un sinistre en cas de carence de l’employeur : il est de trois ans. Il faut ensuite prendre en compte les délais de réalisation des enquêtes par les autorités compétentes de la police ou de la gendarmerie, notamment en cas d’accident de trajet. Ces délais ne nous permettent pas toujours d’obtenir à temps les procès verbaux d’enquête et les constats d’accident qui sont des pièces indispensables à l’établissement de la matérialité des sinistres. Ces pièces essentielles comportent pourtant des informations utiles sur les circonstances qui ont entouré les accidents, ce qui permet de vérifier le lien de causalité éventuel qu’il y’a entre l’accident et l’activité professionnelle de la victime. A cela s’ajoutent les retards enregistrés par les victimes ou leur employeur dans la production des pièces complémentaires des dossiers de risques professionnels, dûs en partie à la non fiabilité des adresses communiquées. Pour remédier à toutes ces difficultés, certaines mesures ont  d’ores et déjà été prises en interne :

*la création dans les centres de prévoyance sociales  des services en charge de l’accueil et de l’information des usagers afin d’améliorer l’information de ceux-ci sur les démarches et formalités à accomplir ;

*le transfert aux centres de prévoyance sociale des compétences pour traiter tous les dossiers de risques professionnels, afin de responsabiliser ces structures locales dans la prise en charge des dossiers, et partant, réduire significativement les délais de traitement des dossiers de risques professionnels ;

*la création d’un site internet CNPS entièrement dédié à l’information du grand public ;

*Le déploiement dans tous les centres de prévoyance sociale d’un logiciel de gestion des dossiers de risques professionnels qui permet,  grâce à l’outil informatique, de liquider et payer les droits affairant au dossier complet dans les plus brefs délais.

 

Je reste, malgré tout, convaincu qu’un plus grand effort doit être fourni par nous pour mieux informer nos usagers sur les démarches et les formalités à accomplir, et d’une façon plus large, pour communiquer d’avantage à l’intention de nos partenaires sociaux et du grand public sur notre rôle, nos missions, nos actions stratégiques et sur nos projets en cours et avenir.

 

Propos recueillis

par Marius Nguimbous