Les questions juridiques autour des Accords de partenariat économique (APE)

Dr. Raymond Ebalé Enseignant  Chargé de cours Département d’histoire Université de Yaoundé I

Président de l’Association pour la Sensibilisation sur  les Accords ACP-UE (ASAC) Compatibilité avec l’OMCL’article XXIV du GATT sur « l’essentiel des échanges et le délai raisonnable »

Après avoir examiné dans un premier temps le volet procédural des règles juridiques applicables aux APE (détermination des parties, application et processus provisoire de ratification, notification à l’OMC ), nous abordons à partir de ce numéro du Droit, des questions spécifiques qui font l’objet de vives polémiques entre les parties. Tel le cas de l’article XXIV du GATT sur « l’essentiel des échanges et le délai raisonnable  ».

L’article XXIV du GATT énonce les prescriptions pour les Accords de libre-échange (ALE) et les unions douanières pour y inclure l’élimination des droits et d’autres réglementations commerciales restrictives sur l’essentiel des échanges dans un délai raisonnable (GATT, 1994). Les spécifications exactes de cet article sont notoirement ambiguës, au point qu’un seul ALE (République tchèque-Slovaquie) a été estimé satisfaire aux prescriptions de l’article XXIV par un Groupe de travail GATT/OMC, bien qu’aucun n’ait été jugé incompatible avec cet article.

 

Il n’y a pas de consensus parmi les chercheurs et les décideurs sur la signification de l’essentiel des échanges et/ou sur le point de savoir comment le déterminer ou le calculer. De même, on ne saisit pas bien en quoi consiste un délai raisonnable. Un Mémorandum d’accord sur l’interprétation de l’article XXIV, de 1994, avait tenté, sans succès, d’apporter certains éclaircissements sur ces termes. Le Mémorandum d’accord de 1994 expliquait que le délai raisonnable ne devait dépasser 10 ans que dans des ‘cas exceptionnels’, mais omettait de définir en quoi consistait un cas exceptionnel. Eu égard à l’essentiel des échanges, le préambule du Mémorandum d’accord spécifiait que l’expansion du commerce à laquelle les accords régionaux contribuent « est plus forte si l’élimination des droits de douane et des autres réglementations commerciales restrictives entre les territoires constitutifs s’étend à tout le commerce, et plus petite si un secteur majeur du commerce est exclu. » (GATT, 1994).

Ceci faisait peser une certaine pression sur la pratique d’exclure certains secteurs des engagements de libéralisation au titre des ALE, mais sans nécessairement les proscrire.

En raison de l’ambiguïté de l’article XXIV du GATT, les termes essentiels des échanges et délai raisonnable sont interprétés de manières diverses dans différents ALE. Il n’est pas surprenant que la définition de ces termes ait été au cœur des désaccords entre l’UE et les pays ACP dans les négociations sur les APE. Préalablement aux APE, les ALE préexistants reprenaient des interprétations de l’essentiel des échanges allant de 80 à 90 % des échanges entre les parties, ou de 90 à 95 % des lignes tarifaires combinées des parties, alors que le délai raisonnable allait de 10 à 20 ans, des pays excluant des secteurs entiers, des pans significatifs des secteurs, de la gamme de produits ou des lignes tarifaires de leurs engagements de libéralisation. Voici des exemples des différences en ce qui concerne le délai raisonnable : Thaïlande-Australie (20 ans), Thaïlande-Nouvelle-Zélande (20), USA-Australie (18), Canada-Chili (18), Corée-Chili (16), Canada-Costa Rica (15), UE-Maroc (12), UE-Afrique du Sud (12), USA-Bahreïn (10), USA-Singapour (10) et USA-Maroc.

 

Pour la réforme de l’Article XXIV

 

Durant la première phase des négociations sur les APE (2002-2007), les pays ACP avaient plaidé en faveur de la nécessité de réformer l’article XXIV pour prendre en compte les ALE Nord-Sud en prévoyant de manière explicite un traitement S&D en faveur des pays en développement –similaire aux dispositions de l’article V de l’AGCS sur les accords d’intégration économique entre pays développés et pays en développement. L’UE avait soutenu qu’une telle flexibilité était déjà inhérente à l’article XXIV du GATT (OMC, 2005). L’UE avait qualifié ceci de « libéralisation asymétrique » : l’UE pourrait libéraliser 100% de son commerce avec des groupes de pays ACP donnés immédiatement après l’entrée en vigueur d’un APE, alors que le Groupe ACP pourrait libéraliser jusqu’à 90 % de ses échanges avec l’UE sur une période de temps relativement plus longue – l’UE ayant proposé une période initiale allant jusqu’à 15 ans.

Dans sa proposition initiale, l’UE entendait par essentiel des échanges 90 % des échanges entre les parties, et par délai raisonnable, une période n’excédant pas 15 ans. Les pays ACP avaient riposté en déclarant que la flexibilité de facto offerte par l’article XXIV n’était ni  juridiquement sûre, ni de portée suffisante pour assurer le traitement spécial et différentié (TSD) dont ils avaient  besoin. Ils ont proposé, entre autres, une  interprétation du délai raisonnable et des cas  exceptionnels comme allant de 18 à 25 ans. Ils ont également cherché à introduire des seuils de développement dans la prescription de l’essentiel  des échanges (OMC, 2004). C’est-à-dire qu’au lieu d’être basées sur des calendriers et sur des produits ciblés prédéterminés, les listes de libéralisation reposeraient sur des indicateurs de développement objectivement vérifiables.

L’UE semblait en faveur d’éléments de la position des pays, à travers sa Seconde présentation à l’OMC :

« Les règles existantes ne créent pas de traitement juste et équitable entre différends types d’accords commerciaux régionaux (ACR) sur la base de leur incidence sur le développement et de la promotion de la participation des pays en développement dans le commerce mondial. Par exemple, alors que les accords tarifaires préférentiels et de libéralisation partielle entre pays en développement relèvent de la Clause d’habilitation, des ACR complets et ambitieux, tels que les Accords de libre-échange (ALE) entre pays développés et pays en développement font l’objet des prescriptions plus strictes de l’article XXIV du GATT. Cependant, les ACR Nord-Sud ont un impact sur le développement au moins aussi élevé que n’importe lequel de ceux qui relèvent de la Clause d’habilitation, et il est difficile de voir pourquoi les prescriptions de fond devraient être radicalement différentes » (OMC, 2005).

 

Toutefois, lorsqu’il s’était agi de parapher des APE intérimaires ou de les conclure (cas des Caraïbes), l’UE était revenue à son interprétation initiale des termes essentiel des échanges et délai raisonnable. L’APE de la SADC (Afrique australe) prévoit une libéralisation à 100%, en valeur, par l’UE à compter du 1er janvier 2008 (avec des périodes de transition pour le riz et le sucre) et une libéralisation à 86%, en valeur, par le Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland. La libéralisation de 44 lignes tarifaires sensibles est envisagée d’ici 2015, et celle de trois autres lignes tarifaires d’ici 2018. L’engagement de libéralisation tarifaire pour le Mozambique est de 80,5 % des échanges, la majeure étant libéralisée à l’entrée en vigueur, avec 100 lignes tarifaires additionnelles à libéraliser d’ici 2018. Certains produits agricoles sont exclus des engagements de libéralisation sur la base des préoccupations en matière de sécurité alimentaire ou d’industries naissantes.

L’APE de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) prévoit une libéralisation à 100%, en valeur, par l’UE, à compter de janvier 2008 (avec des périodes de transition pour le riz et le sucre) et une libéralisation à 82 %, en valeur, par la CAE, dans un délai de 15 ans. Les engagements de libéralisation ciblent 100 % des lignes tarifaires de l’UE et 74 % des lignes tarifaires de la CAE. Á des fns de protection des industries naissantes, les pays de la CAE ont exclu certains produits agricoles, les vins et spiritueux, les produits chimiques, les plastiques et le papier à base de bois, les textiles et les vêtements, les chaussures et les articles en verre.

De même, l’APE de l’Afrique orientale et australe (AfOA) prévoit une libéralisation à 100%, en valeur, par l’UE à compter du 1er janvier 2008 (avec des périodes de transition pour le riz et le sucre). Les Comores libéraliseront à 21,5  dans un délai de 5 ans, et à 59,1 % progressivement jusqu’en 2022, alors que Madagascar libéralisera à 37 % dans un délai de 5 ans et à 43,7 % progressivement, jusqu’en 2022. Maurice libéralisera 95,6 % de ses importations en provenance de l’UE d’ici 2022, alors que les Seychelles libéraliseront à 97,5 % d’ici 2022. Le Zimbabwe s’est engagé à libéraliser à 80 % d’ici 2022.

Les pays de l’AfOA ont exclu plusieurs produits des engagements de libéralisation, par souci de protection des produits ou des industries sensibles. Par exemple, Maurice a exclu les animaux vivants et la viande, les préparations alimentaires et les boissons, les produits chimiques, les plastiques et le caoutchouc, les articles en cuirs et les fourrures, le fer et l’acier, et l’électronique « grand public ». Les Seychelles ont exclu la viande, le poisson, les boissons, le tabac, les articles en cuir et les véhicules, alors que le Zimbabwe a exclu les céréales, les boissons, le papier, les plastiques et le caoutchouc, les textiles et les vêtements, les chaussures, l’électronique « grand public » et les véhicules.

L’APE UE-Côte d’Ivoire prévoit une libéralisation à 100 %, en valeur, par l’UE, à compter du 1er janvier 2008 (avec des périodes de transition pour le riz et le sucre). Il permet une libéralisation à 80,8 % par la Côte d’Ivoire, dans un délai de 15 ans. Il cible 100 % des lignes tarifaires de l’UE et 88,7 % des lignes tarifaires de la Côte d’Ivoire. Par ailleurs, l’APE UE-Ghana prévoit une libéralisation à 100 % par l’UE et une libéralisation de 80,48 % des importations de l’UE, en valeur, et de 80,01 % des lignes tarifaires sur 15 ans, par le Ghana. Tant le Ghana que la Côte d’Ivoire ont exclu de la libéralisation certains produits, essentiellement agricoles, à des fins de sécurité alimentaire et de protection des industries naissantes. L’APE UE-Cameroun prévoit une libéralisation à 100 %, en valeur, par l’UE (avec des périodes de transition pour le riz et le sucre). Le Cameroun s’est engagé à une libéralisation d’au moins 80 % sur 15 ans, mais en excluant certains produits, essentiellement agricoles, là également à des fins de sécurité alimentaire.

Enfin l’APE du CARIFORUM prévoit un moratoire général sur ses engagements de libéralisation tarifaire sur tous les produits, durant les trois premières années de l’APE. Ce moratoire est prorogé pour une période de 10 ans en cas d’articles sensibles aux recettes tels que l’essence, les véhicules automobiles et les pièces de véhicules automobiles. Une clause de réexamen est prévue pour prendre en compte les besoins spéciaux en matière de développement des pays suivants : Antigua et Barbuda, Belize, Dominique, Grenada, Guyana, Haïti, Saint Lucia, Saint Christopher et Nevis, et Saint Vincent et Grenadines.

Une analyse poussée révèle que dans tous les APE, les pays ACP sont tenus de libéraliser au moins 80% de leurs échanges avec l’UE, dans un délai de 15 ans. Puisque l’UE libéralise 100% de ses échanges avec les pays ACP au démarrage d’APE spécifques, ceci implique que 90% des échanges entre l’UE et les pays ACP auraient été libéralisés dans un délai de 15 ans. Ceci suggère que l’UE est en train d’adopter une interprétation de l’article XXIV du GATT qui soutient que la compatibilité avec l’OMC est respectée, à la condition que la couverture de l’essentiel des échanges soit réalisée dans la période de 10 ans, indépendamment du point de savoir si oui ou non la période de transition s’étend au-delà de 10 ans pour certains produits. Ceci est conforme à l’interprétation initiale de l’article XXIV du GATT par l’UE, comme recouvrant 90% des échanges entre les parties dans un délai ne dépassant pas 15 ans. On pourrait considérer que l’écart de 5 ans dans cette définition de la part des pays ACP pourrait être perçu comme ce que l’UE entend par cas exceptionnels eu égard aux ALE Nord-Sud.

Sur la base de la pratique qui prévaut, on peut soutenir qu’à des fins de respect de l’article XXIV du GATT, cette couverture et cette période de temps sont suffisantes - une libéralisation à 80% par les pays ACP en 15 ans, combinée à une libéralisation immédiate à 100 % par l’UE ou une libéralisation de 90 % des échanges entre les parties dans un délai de 15 ans. On peut considérer que tout engagement des pays allant au-delà de 80 % après la période de 15 ans est plus fort que juridiquement nécessaire.

Ceci serait conforme à l’interprétation de l’article XXIV du GATT dans d’autres ALE. Il est difficile de déterminer dans quelle mesure un ALE est plus ou moins favorable qu’un autre en raison des différences dans les produits ciblés, des services et des thèmes de Singapour (investissements et marchés publics), des secteurs et des produits exclus et des périodes de transition. Néanmoins, la libéralisation de 80 % du commerce des pays ACP dans un délai de 15 ans n’est ni plus ni moins favorable que la définition implicite de l’essentiel des échanges et du délai raisonnable énoncés dans les ALE suivants : Thaïlande-Australie (20 ans), Thaïlande-Nouvelle-Zélande (20), USA-Australie (18), Canada-Chili (18), Corée-Chili (16), Canada-Costa Rica (15), UE-Maroc (12), UE-Afrique du Sud (12), USA-Bahreïn (10),USA-Singapour (10) and USA-Maroc (9). L’ALE  Etats-Unis/Maroc a peut-être les délais raisonnables les plus courts des ALE Nord-Sud, mais exclut également un nombre significatif de produits des engagements de libéralisation. En règle générale, les exclusions jouent un rôle important dans la détermination de l’ampleur des engagements de libéralisation et sont relativement plus larges dans d’autres ALE par rapport aux APE. Ainsi, à l’exception des relations bilatérales entre les Etats-Unis et le Mexique et le Chili, tous les autres ALE bilatéraux des Etats-Unis n’arrivent pas à réaliser la pleine libéralisation pour les deux parties. Les produits exclus ou éliminés progressivement sur une période de plus de 20 ans dans un ou plusieurs accords comprennent le sucre, certains produits laitiers, les œufs, la margarine, l’éthanol, la pomme de terre et les oignons. En outre, les ALE bilatéraux américains établissent des sauvegardes spéciales sur la base des quantités ou des prix pour certains produits agricoles. Dans quelques cas, les parties ont convenu d’étendre, ou d’examiner la possibilité d’étendre, l’application des sauvegardes agricoles spéciales au-delà de la période de transition.

S’ils ont généralement tendance à éliminer les obstacles sur l’essentiel des échanges des partenaires, les ALE basés aux Etats-Unis tendent systématiquement soit à exclure presque totalement l’agriculture (par exemple l’ALE Etats-Unis/Canada, qui deviendra ultérieurement l’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord) ou à inclure de longues périodes d’élimination progressive pour les produits agricoles sensibles (ALE Etats-Unis/Australie, par exemple), ce qui sape leur crédit pour ce qui est de l’essentiel des échanges. L’UE préfère exclure des produits, au lieu de secteurs spécifiques. Par exemple, il y avait une liste de produits exclus de l’Accord TDCA sur le commerce, le développement et la coopération, qui comprenait les sucreries et autres confiseries, les biscuits, les produits laitiers, les pains et les préparations alimentaires.

Dans certains de ses ALE, tels que les accords TDCA, UE-Chili, UE-République tchèque, UE-Lituanie, et UE-Maroc, l’UE ne s’est engagée qu’à des réductions plutôt qu’à l’élimination des droits tarifaires ou n’a pris aucun engagement eu égard à certains produits, notamment le poisson, le fromage et certains vins. Ceci sape le crédit en ce qui concerne l’essentiel des échanges dans certains des ALE basés dans l’UE. Si l’on considère que les APE contiennent relativement peu d’exclusions de ce type, la libéralisation des échanges à 90 % entre les parties dans un délai de 15 ans reviendrait à un engagement de libéralisation équivalent à celui de nombre d’ALE, si non plus ample, quand l’on se fonde sur la pratique qui prévaut.

Une analyse menée par deux économistes américains en 2005 (Robert Scollay et Roman Grynberg) sur 15 ALE (Nord-Sud et Nord-Nord) a constaté qu’au titre de diverses interprétations des termes essentiel des échanges et délai raisonnable, la compatibilité avec l’article XXIV du GATT varie pour nombre d’ALE. Selon eux,

Si la prescription de l’essentiel des échanges doit être remplie durant les dix premières années de la période de mise en œuvre, et si l’essentiel des échanges est défini comme renvoyant à l’inclusion de 95% des lignes tarifaires combinées des deux partenaires, alors les ALE Singapour-Japon, UE-Afrique du Sud et Canada-Costa Rica ne répondent pas à cette définition. Si la définition à 95% est appliquée à chaque membre sur une base individuelle, le non-respect dans chacun de ces accords est limité au Japon, à l’Afrique du Sud et au Costa Rica respectivement. Si la définition est assouplie à 90% des lignes tarifaires combinées des deux partenaires, seul l’ALE UE-Afrique du Sud ne répond pas à cette définition. Si la définition à 90% est appliquée à chaque membre sur une base individuelle, l’Afrique du Sud dans l’ALE UE-Afrique du Sud et le Costa Rica dans l’ALE Canada-Costa Rica ne répondent toujours pas à cette définition. Si aucun délai n’est imposé pour remplir la prescription de l’essentiel des échanges, seul l’ALE Singapour-Japon, sur une base combinée, ne répond pas à l’essentiel des échanges défini à 95% des lignes tarifaires. Une définition basée sur 90% des lignes tarifaires serait toutefois respectée sur les deux bases, même dans cet accord. Ainsi, aucun des accords analysés ne répondrait à l’essentiel des échanges défini comme renvoyant à 90% des lignes tarifaires.

 

La compatibilité de tous les APE variera plus ou moins, comme dans le cas des ALE ci-dessus, dans le cadre des mêmes critères (aucun ne manquerait à la prescription de l’essentiel des échanges défini à 90 % des lignes tarifaires ou à 90 % des échanges entre les parties). Par rapport à nombre d’ALE, les APE semblent soumettre les pays ACP à des engagements de libéralisation relativement plus importants, en dépit de périodes de transition plus longues. Ceci pourrait avoir un impact sur les nécessités de leur développement et sur leurs besoins financiers et commerciaux en restreignant leur espace politique dans la prise en compte des fluctuations des marchés mondiaux et des recettes fiscales et dans la protection de leurs industries naissantes, entre autres.

Qui plus est, ce qu’ils gagnent par le biais de la libéralisation asymétrique, les pays ACP semblent le perdre à travers les clauses de statut quo  et NPF (nation le plus favorisée ). Il n’y a pas lieu de faire grand cas de cette libéralisation asymétrique. Pour de nombreux pays ACP, la libéralisation immédiate et complète des marchés de l’UE, n’a guère d’importance. Tous les membres de l’initiative Tout sauf les armes, au sein du Groupe ACP (33 des PMA ACP), dont 8 ont paraphé les APE en Afrique), bénéficient déjà d’un accès en franchise de droits et sans contingents au marché de l’UE. Les pays ACP restants soit bénéficiaient déjà des SPG pour nombre de produits pertinents pour l’UE, soit sont confrontés à des contraintes de l’offre significatives et auront toutes les peines du monde à tirer parti d’une plus grande ouverture du marché européen.

Le coût d’une libéralisation à 100 % est, pour l’UE, au mieux minimal, au pire négligeable. Au vu de leurs niveaux de développement économique, il est possible de préconiser, pour les pays ACP, un plus grand recours aux ‘exclusions’ que cela n’est actuellement le cas. Par exemple, en considération de l’asymétrie économique entre les parties, l’ALE EFTA (Association européenne de libre-échange)-Chili permet des périodes d’élimination progressive indéterminées pour un large spectre de produits, dont les suivants : produits chimiques organiques, engrais, produits de tannage, cosmétiques, plastiques, caoutchoucs, briques et autres produits céramiques, articles en verre, certains article en fer et en métaux communs, certains appareils électriques et mécaniques, véhicules et pièces de véhicules, etc. en faveur du Chili. De même, les ALE bilatéraux des Etats-Unis, à l’exception de ceux avec le Chili et le Mexique, ne prévoient pas l’élimination complète des obstacles aux produits agricoles. Aux fins de l’ALE +Etats-Unis/Canada, certains produits agricoles restent frappés de taux tarifaires réduits pour une période indéterminée. De même, dans l’ALE Etats-Unis/Israël, les tarifs réduits restent en place sur près de 220 lignes pour les produits laitiers et l’arachide. Il n’y a pas d’élimination progressive indéfinie dans les APE, bien que tous les pays ACP ayant paraphé des APE prévoient certaines exclusions. Toutefois, comme cela a déjà été mentionné, celles-ci sont fondées sur des produits plutôt que sur des secteurs et semblent relever de considérations statiques plutôt que dynamiques, à l’exception peut-être de Maurice.

 

1-Voir Le Droit N° 010, Novembre-Décembre 2010, pp. 8-9.

2-Le texte est inspiré d’une étude du Centre International pour le Commerce et le Développement Durable (ICTSD). Voir Cosmas Milton Obote Ochieng, Questions juridiques et systémiques dans les Accords de partenariat économique : quelle voie suivre à présent ? Genève, Centre International pour le Commerce et le Développement Durable (ICTSD), Document Thématique No. 8, Octobre 2010.

3-La Clause de statu quo consolide les droits tarifaires des pays ACP aux niveaux appliqués plutôt qu’aux niveaux consolidés au moment de l’entrée en vigueur des APE intérimaires.

4-La clause de NPF voudrait qu’un pays accorde à tous les autres pays tout avantage commercial consenti à une partie.

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