LES QUESTIONS JURIDIQUES AUTOUR DES ACCORDS DE PARTENARIAT ECONOMIQUE (APE) [3]

La Clause de la Nation la plus Favorisée (NPF)

Le troisième volet de notre propos sur les questions juridiques autour des APE traite d’un autre point spécifique : la Clause de la Nation la plus Favorisée (NPF). Il fait suite à celui relatif à l’article XXIV du GATT sur « l’essentiel des échanges et le délai raisonnable  ».

 

 

DR. RAYMOND EBALE

Enseignant Chargé de cours Département d’histoireUniversité de Yaoundé I

Président de l’Association pour la Sensibilisation sur les Accords ACP-UE (ASAC)

 

Les Accords de libre-échange (ALE) sont, par définition, des exceptions légales à l’article 1 du GATT sur le traitement de la nation la plus favorisée (NPF). Aux fis de l’article 1 du GATT, les membres de l’OMC sont tenus d’accorder immédiatement et sans conditions un traitement NPF aux produits des autres membres eu égard aux droits de douane et aux impositions perçues à l’importation, aux taxes et aux réglementations internes et à d’autres questions liées au commerce. Les membres ne peuvent déroger à l’article 1 que dans deux cas exceptionnels : au titre de l’article XXIV du GATT, pour constituer des ALE et des unions douanières (dans lesquels au moins un partenaire est un pays développé) et de la Clause d’habilitation eu égard aux régimes du Système de Préférences Généralisées (SPG) en faveur des pays en développement ou aux ALE Sud-Sud.

Bien que ceci ne soit pas une prescription de l’OMC, le recours à la clause NPF dans les ALE n’est nullement exceptionnel. Sur les 20 Accords commerciaux régionaux examinés par l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) en 2008,  seuls cinq n’avaient pas de clause NPF. Les ALE Nord-Sud notoires comportant une clause NPF sont l’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord, l’Accord de libre-échange Amérique centrale-République dominicaine, les ALE Japon-Mexique, Thaïlande-Australie et Etats-Unis-Maroc.

Cependant, c’est avec les Accords de partenariat économique que, pour la première fois, l’UE incorpore la clause NPF dans ses ALE, au moins avec les pays en développement (les ALE UE-Chili, UE-Mexique et UE-Afrique du Sud ne contiennent aucune clause de ce type). L’inclusion de la clause NPF dans les ALE est problématique tant au plan juridique qu’au niveau du développement. Sur le plan juridique, elle n’est nécessaire ni au titre de l’article XXIV du GATT qui fonde les APE, ni au titre de l’article V de l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS), dans le cas de l’Accord sur les services, car, contrairement à l’article XXIV du GATT, l’article V de l’AGCS prévoit de manière explicite un traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement qui couvrirait toute obligation non discriminatoire de l’article II de l’AGCS (sur le traitement NPF dans l’AGCS).

La disposition NPF ne figure nulle part dans l’Accord de partenariat de Cotonou. La clause NPF est néanmoins incluse dans tous les textes d’APE (articles 19, 70 et 79 de l’APE des Caraïbes, article 28 de l’APE de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), article 15 de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE), et article 16 de l’APE de l’Afrique orientale et australe (AfOA)). Elle est identique dans tous les textes, avec une légère inflexion dans l’APE des Caraïbes. Dans tous les APE, la clause NPF stipule que tout traitement tarifaire plus favorable accordé à toute « économie commerciale majeure » (définie comme renvoyant aux économies qui comptent pour une part des exportations mondiales de marchandises supérieure à 1 %) sera automatiquement accordé à toute partie de l’APE. Dans l’APE des Caraïbes, le transfert au titre de la clause NPF n’est pas automatique, mais fait l’objet d’un accord conjoint entre les parties. La clause NPF des APE prévoit également que l’UE transfère automatiquement aux pays ACP tout traitement plus favorable qu’elle pourrait accorder à tout partenaire tierce partie dans de futurs ALE, indépendamment de la part des pays tiers partenaires dans le commerce mondial.

Il y a une différence fondamentale entre la fonction de la clause NPF dans le système multilatéral et dans le commerce régional. Dans le premier cas, la clause empêche la discrimination commerciale dans le système commercial mondial (c’est-à-dire impose un traitement égal entre partenaires commerciaux, sauf là où cela est permis à travers une dérogation). Dans le second, la clause protège les intérêts commerciaux et mercantilistes de parties particulières à des ALE donnés, mais ne réalise pas la supériorité au sens de Pareto (renforcement du bien-être à l’échelle globale) et même ses partisans ne plaident en sa faveur qu’en tant que « second choix » : le traitement NPF multilatéral garantit que toutes les parties à l’accord commercial global bénéficient d’un traitement non discriminatoire. La clause NPF dans un ACR n’a de valeur pour les investisseurs qu’en tant que norme pour empêcher toute discrimination vis-à-vis d’autres investisseurs, mais seulement si elle peut créer une dynamique de libéralisation.

Comme on le soutient ailleurs dans cet article, l’idée selon laquelle la libéralisation des échanges est intrinsèquement bénéfique est contestée. L’UE justifie l’inclusion de la clause NPF dans les APE en avançant deux arguments supplémentaires, l’un reposant sur les intérêts, l’autre sur les intérêts supposés des pays ACP. En ce qui concerne le premier, l’UE fait valoir que la clause NPF la protège contre un traitement potentiellement moins favorable par les pays ACP dans de futurs ALE avec des pays tiers partenaires. « Il est difficile de dire que l’Europe devrait laisser nos pays partenaires traiter nos adversaires économiques mieux que nous. Nous sommes généreux, mais pas naïfs » (Commissaire européen au développement. Pour ce qui est de l’autre argument, l’UE soutient que la clause NPF des APE protège les pays ACP contre les demandes de marché agressives des pays développés et des pays en développement avancés tels que les BRIC (Brésil, Russie, Inde et Chine). Ceci veut dire la prise de conscience du fait que tout traitement plus favorable qu’ils peuvent soutirer des pays ACP sera automatiquement accordé à l’UE pourrait empêcher les pays économiquement avancés de tirer profit de la position de négociation relativement faible des pays ACP.

Un certain nombre de problèmes ressortent de tels arguments. S’il est persuasif, l’argument mercantiliste a un inconvénient distinct du fait que les intérêts mercantilistes de l’UE sont peu susceptibles de s’aligner ou d’être compatibles avec les nécessités du développement des pays ACP et leurs intérêts financiers ou commerciaux. L’argument des pays ACP en faveur de la protection est moins persuasif et plus problématique à plusieurs niveaux. En premier lieu, s’ils percevaient la clause NPF de l’APE comme une protection contre les intérêts de marché agressifs des tierces parties, ils n’y seraient pas aussi fortement opposés qu’ils le sont. En second lieu, s’ils ont besoin de protection contre des pays plus développés tels que les BRIC, et si la clause NPF est censée les protéger contre de tels pays, qui les protégera et qu’est-ce qui les protégera contre les propres intérêts mercantilistes de l’UE, ou l’UE n’a-t-elle pas de tels intérêts ?

 

LA CLAUSE NPF EN QUESTION

 

En troisième lieu, et point encore plus important, la Clause d’habilitation régit les ALE Sud-Sud mais, en incluant certains pays en développement dans sa définition des économies commerciales majeures, la clause NPF des APE pose un sérieux défi pour les buts et les fonctions de la Clause d’habilitation et pour le fonctionnement harmonieux du système multilatéral de l’OMC. Par exemple, les chiffres de 2006 montrent que la définition des économies commerciales majeures dans la clause NPF des APE incorporait un certain nombre de pays en développement dont le Brésil, la Chine, l’Inde, l’Indonésie, la Malaisie et le Mexique. Ceci explique pourquoi, même avant la signature des APE intérimaires, le Brésil, soutenu par plusieurs autres pays en développement, avait protesté contre l’inclusion de la clause NPF dans les APE. Les protestations des pays en développement tierces parties sont significatives car c’est la contestation des Préférences de Lomé par un pays en développement tierce partie qui avait mené, du moins en partie, à leur effondrement et à l’établissement des APE au titre de l’article XXIV du GATT plutôt qu’au titre de la clause d’habilitation. La part de l’Union européenne dans les exportations mondiales de marchandises était de 10 % en 2006. Si nous recherchons des pays ayant un niveau d’exportation similaire, un chiffre proche de celui-ci serait raisonnable et comprendrait toujours la Chine, mais exclurait l’Indonésie, la Malaisie et le Mexique, par exemple.

Les clauses NPF dans les ALE prennent des formes diverses. Dans de nombreux ALE, la clause NPF ne s’applique qu’aux chapitres sur l’investissement et les services (en partie en raison des prescriptions de l’article 11 de l’AGCS, bien que dans d’autres, elle s’applique également au commerce des marchandises, ou au commerce des marchandises, aux services et à l’investissement. Nombre de dispositions NPF inspirées par l’article II de l’AGCS couvrent à la fois le pré- et le post- établissement des Accords de commerce régionaux (par exemple, les ALE Australie-Nouvelle Zélande, Chili-Corée, Japon-Australie, Thaïlande-Australie). Certaines ont de grande portée et cherchent à imposer la non-discrimination en couvrant la totalité de l’ALE, comme par exemple la clause NPF Amérique centrale-République dominicaine -Singapour, qui prévoit que chaque partie bénéficie des mêmes avantages que l’autre partie accorde à tous futurs partenaires dans un ALE. La clause NPF Etats-Unis/Maroc est limitée à l’accès au marché et stipule qu’au cas où le Maroc accorde à tout partenaire commercial dans ses futurs ALE un meilleur accès au marché que celui dont bénéficie les États-Unis, le Maroc est tenu d’accorder le même traitement aux Etats-Unis au titre de l’ALE Etats-Unis-Maroc.

La clause NPF des APE ne couvre pas la totalité des accords. Elle est limitée au commerce des marchandises, sauf dans la clause NPF des Caraïbes, qui s’étend aux services et à l’investissement. Dans l’ensemble, la clause NPF des APE restreint les options de politique commerciale des pays ACP en les contraignant de manière irréversible à accorder à l’UE un traitement plus favorable que celui qu’ils pourraient accorder à des partenaires commerciaux tierces parties majeurs, qui pourraient inclure des pays en développement relativement avancés. Ceci peut avoir une importance significative car de nombreux pays ACP, spécialement en Afrique, développent de plus en plus leurs relations commerciales et en matière d’investissement avec des pays tels que la Chine et l’Inde.

Un grand nombre de publications contestent la valeur économique de la clause NPF dans les ALE,là où le traitement national est prévu (comme c’est le cas dans les APE). La Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement et l’OCDE soutiennent toutes deux, par exemple, que le seul cas où la clause NPF dans les ALE pourrait être plus avantageuse que le traitement national est là où des incitations en faveur des étrangers sont accordées à des investisseurs étrangers mais non aux investisseurs nationaux. Dans les cas où les investisseurs étrangers sont favorisés par rapport aux sociétés nationales, la clause NPF peut être plus favorable que le traitement national, car elle garantira qu’un partenaire à un ALE du pays qui offre des incitations aux investisseurs étrangers tierces parties accorde les mêmes à son partenaire dans l’ALE.

La clause NPF des APE pourrait accroître la dépendance des pays ACP vis-à-vis du commerce avec l’UE en rehaussant les coûts de transaction des négociations commerciales avec les partenaires tierces parties. Il n’est pas évident que ce soit une bonne chose. Les ALE entre pays ACP et d’autres pays industrialisés pourraient servir à réduire tout effet de « détournement d’échanges » que les APE pourraient entraîner. Il ne faudrait pas sous-estimer les effets de détournement des échanges dans les ALE nord-Sud. Une étude récemment déclassifiée du Service agricole étranger du Département de l’agriculture des Etats-Unis (USDA) a constaté que, suite à l’établissement de l’ALE UE-Maroc, les exportations américaines vers le Maroc avaient enregistré une baisse de 52 % entre 1999 et 2001, mais affichaient une hausse de 13 % entre 2003 et 2004, à la suite de l’établissement de l’ALE Etats-Unis-Maroc, qui avait accordé aux Etats-Unis essentiellement les mêmes préférences que celles accordées à l’UE.

Les pays développés sont de plus en plus intéressés par des ALE avec les pays en développement. Par exemple, l’Accord de libre-échange de l’Amérique centrale-République dominicaine inclut les Etats-Unis et la République dominicaine, un pays ACP ayant un APE. De même, les Etats-Unis explorent au moins depuis 2003 les opportunités d’un ALE avec l’Union douanière de l’Afrique australe. Suite à l’inclusion de la clause NPF dans les APE, les pays développés tierces parties sont à présent tenus de peser les incidences en termes de coûts de la conclusion d’ALE avec des pays ACP ayant des APE, et sont également très susceptibles d’exiger eux-mêmes de telles clauses NPF. Au vu des dispositions limitées en matière de traitement S&D dans les APE, ceci pourrait être de mauvais augure pour les nécessités du développement des pays ACP et pour leurs besoins financiers et commerciaux.

 

Voir Le Droit N°011, Janvier-Février 2011, pp. 8-9.

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