L’expropriation pour cause d’utilité publique n’est pas une pratique nouvelle dans notre pays. Cependant, sans revenir sur l’historique de cette pratique, nous tenons ici à présenter en profondeur les dispositions juridiques qui s’y réfèrent tout en y accolant des cas de jurisprudence à titre d’illustration. La pratique de l’expropriation pour cause d’utilité publique au Cameroun et son corollaire qu’est l’indemnisation prête à des interprétations, à des débats et à confusions. Pour mieux cerner la notion, nombres d’interrogations peuvent être soulevées. En effet, comment est définie l’expropriation pour cause d’utilité publique ? Comment sont déterminées les victimes ? Comment se déroule la procédure d’indemnisation ? L’expropriation des terrains coutumiers présente-t-elle des particularités par rapport à l’expropriation des terrains immatriculés? Des réponses seront apportées à ces questions au fur et à mesure de nos développements.
GÉNÉRALITÉS
Selon l’article 545 du Code Civil, « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité ». Ceci voudrait signifier que la seule circonstance légale dans laquelle un individu peut perdre sa propriété contre son gré est le cas de l’expropriation pour cause d’utilité publique. L’utilité publique devrait alors être comprise comme Intérêt général. Il s’agit par exemple de la création d’espaces verts, de la création d’un plan d’eau, de la création d’un centre de loisirs … L’expropriation pour cause d’utilité publique est définie comme la privation du particulier de sa propriété suivant une procédure particulière et moyennant une indemnisation compensatrice. L’expropriation pour cause d’utilité publique est régie par l’Ordonnance n° 74-3 du 06/07/1974 relative à la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique et aux modalités d'indemnisation, abrogée par la loi n° 85/009 du 4 Juillet 1985 relative à l'expropriation pour cause d'utilité publique et aux modalités d'indemnisation dont l’application est rendue possible par le décret n° 87/1872 du 10 Décembre 1987 portant application de la Loi n°85-009 du 4/7/1985.
De façon générale, il ressort de la lecture de ces textes que l’Etat peut procéder à des expropriations en vue de réaliser des objectifs d’intérêt général. La procédure d’expropriation est engagée soit directement lorsqu’elle vise à réaliser des opérations d’intérêt public, soit indirectement à la demande des collectivités publiques locales, des établissements publics, des concessionnaires de services publics ou des sociétés d’Etats. De plus, l’expropriation pour cause d’utilité publique n’affecte que les propriétés privées et ouvre droit à une indemnisation pécuniaire ou en nature. Dans ce dernier cas, le terrain doit être situé autant que possible dans la même commune et avoir une valeur équivalente au terrain exproprié au risque de payer une soulte par la victime de l’expropriation si la valeur du terrain reçu en indemnité est supérieure à celle expropriée, ou une indemnité pécuniaire par le bénéficiaire de l’expropriation correspondant à la soulte à la victime de l’expropriation. Cela suppose donc que le déguerpissement des personnes de terrains qui appartiennent au domaine de l’Etat ou qui sont impropres à la construction ne sauraient être perçu comme une expropriation pour cause d’utilité publique. Il s’agit dans ces cas d’occupation illégale, et donc, il apparait normal que l’Etat veuille récupérer son domaine. Les cas des déguerpissements de Ntaba, un ghetto du quartier Nlongkak ou du Carrefour Lissouk à Messa à Yaoundé, pourraient ici être évoqués à titre d’illustration. En effet, il s’agit plus d’un déguerpissement que d’une expropriation dans la mesure où ces zones sont marécageuses, et ressortissent normalement du domaine de l’Etat, impropres à l’habitat. L’on peut ainsi lire à l’article 3 de l’Ordonnance No 74-2 du 06 juillet 1974 fixant régime domanial, que « Le domaine public national comprend :… (b) les marécages, à l’exception des plantations aménagées ; (c) les cours d’eau non navigables ni flottables dans les limites déterminées par la hauteur des eaux coulant à plein bord ; (d) des lacs, les étangs naturels et les lagunes dans les limites déterminées par la hauteur des plus hautes eaux ».
Le déguerpissement apparait, au vu de cet exemple comme différent de l’expropriation pour cause d’utilité publique en ce sens qu’il permet à l’Etat de récupérer les terres qui font partie de son domaine. Par contre, l’expropriation pour cause d’utilité publique vise la récupération par l’Etat ou autres administrations publiques des terrains des particuliers en vue d’un objectif d’intérêt général et moyennant une juste indemnité.
Dans la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, l’on peut distinguer le début de la procédure, la publicité de l’enquête et de la fin de cette dernière.
LE DÉBUT DE LA PROCÉDURE
En ce qui concerne maintenant la procédure d’expropriation, elle présente quelques légères différences selon que c’est un département ministériel qui souhaite procéder à l’expropriation ou que ce soit un établissement public, les collectivités territoriales décentralisées ou les concessionnaires des services publics. En ce qui concerne ces derniers, l’article 15 du décret No 87/1872 énonce que, « (1) Avant le recours à l'expropriation pour cause d'utilité publique en faveur des collectivités publiques locales, des établissements publics, des concessionnaires de services publics ou des sociétés d'Etat en vue de la réalisation des travaux d’intérêt général, ces derniers doivent procéder aux négociations préalables avec les propriétaires ou ayant- droits concernés. (2) En cas de désaccord, les résultats desdites négociations sont soumis à l'arbitrage du Ministre chargé des domaines. (3) En cas d'arbitrage infructueux, il est procédé à l'expropriation aux frais du bénéficiaire dans les conditions prévues ci-dessus ». Pour ce qui est de l’expropriation pour cause d’utilité publique par un département ministériel, ce dernier doit au préalable saisir le ministre chargé des Domaines d’un dossier en deux exemplaires comprenant, au terme de l’article 2 du même décret, « (1) ». C’est le ministre des domaines qui apprécie le bien-fondé du projet. Il peut alors, en cas d’acceptation du dossier, prendre un arrêté déclarant d’utilité publique les travaux projetés et définit le niveau de compétence de la commission chargée de l’enquête d'expropriation dite commission de constat et d'évaluation.
Selon l’article 13 du décret de 1987, l’arrêté de déclaration d’utilité publique devient caduc si, 02 (deux) ans après avoir été notifié, le service ou l’organisme bénéficiaire n’a pas procédé à l’expropriation effective. A noter, toutefois, que le ministre des Domaines peut proroger ce délai une fois pour une durée n’excédant pas 01 an. En outre, l’arrêté de déclaration d'utilité publique est suspensif de toute transaction, de toute mise en valeur, et de toute délivrance de permis de construire. Le litige foncier opposant la communauté Mbanga Bakoko à l’Etat du Cameroun, dans la région du littoral est un exemple patent pour illustrer la caducité ici. En effet, une expropriation pour cause d’utilité publique a été entamée sur une parcelle d’une superficie de 141 hectares et confirmée par le décret présidentiel No 86-1368 du 17 novembre 1986. Cette parcelle appartenant alors à la collectivité Mbanga Bakoko qui l’a héritée de ses ancêtres dans le cadre d’une détention coutumière, a de ce fait, été incorporée au domaine privé de l’Etat du Cameroun. Dans le même temps, un autre décret présidentiel a prescris l’indemnisation des collectivités expropriées. Mais, le projet qui a justifié cette expropriation a été abandonné. De fait donc, cette expropriation est devenue caduque en 1990, soit 04 ans après l’arrêté de déclaration d’utilité publique en vertu des dispositions de l’article 13 cité plus haut. L’indemnisation n’ayant pas été payée, une instruction présidentielle a été prise en vue de la rétrocession de la totalité du site aux autochtones Mbanga Bakoko. Laquelle instruction n’a pas été respectée, et la communauté victime n’a pas pu rentrer en possession de ses terres malgré les actions en justice engagées et les décisions judiciaires intervenues en leur faveur.
De même, dans une autre affaire, ayant opposé la Société Renault à l’Etat du Cameroun en 1995, la société Renault était propriétaire d’un immeuble urbain sis à Yaoundé d’une superficie de 33 720 m2 et objet d’un titre foncier. Ce terrain a fait l’objet d’une expropriation pour cause d’utilité publique par un décret No 76/301/Pm du 06 Septembre 1976. Mais, seule une petite portion du terrain exproprié a été effectivement utilisée sans indemnisation préalable, pour la construction du marché Mfoundi soit 6000 m2 seulement sur les 33000 m2 expropriés. Or, le décret portant expropriation a été pris en 1976 et donc ne pouvait être valide que jusqu’à 1979. Alors même qu’en 1975, 27000 m2 restaient encore inutilisés. La Chambre administrative a estimé, sur la base de l’article 13 de l’ordonnance No 74/3 ci-dessus énoncé, que le décret de 1976 était effectivement devenu caduc en ce qui concerne les 27000 m2 non utilisés et donc a ordonné la rétrocession de cette partie à la société Renault.
LA PUBLICITÉ DE L’ENQUÊTE ET LA FIN DE LA PROCÉDURE
Une fois l’arrêté de déclaration publique pris, il revient au président de la commission de constat et d’évaluation transmettre au préfet ou au magistrat municipal de la localité concernée, l’arrêté de déclaration d’utilité publique, afin d’en assurer la publicité. Cette dernière est faite par voie d’affichage à la Préfecture, au service départemental des domaines, à la mairie, à la sous-Préfecture, au chef- lieu du district et à la chefferie du lieu de situation du terrain, ainsi que par tous autres moyens jugés nécessaires en raison de l'importance de l'opération. De même, les populations concernées sont informées au moins 30 (trente) jours à l'avance du jour et de l'heure de l'enquête par convocations adressées aux chefs et notables par les mêmes moyens en vue d’assurer leur participation aux enquêtes.
Au terme de l’article 11 du décret de 1987, « (1) L’enquête est menée dans toutes ses phases en présence des propriétaires du fonds et biens qu'il supporte, ainsi que des notabilités du lieu et des populations, par l'ensemble de la commission sous réserve des règles de quorum... (2) Toutefois la commission peut après avoir au préalable arrêté elle- même la liste exhaustive des propriétaires des biens à détruire, constituer une sous -commission technique de 3 (trois) membres au moins à l'effet d'expertiser une catégorie de ces biens. (3) Le travail de la sous- commission est exécuté sous la responsabilité et le contrôle de la commission entière qui en contresigne les documents ». A la fin de l’enquête, la Commission de constat et d’évaluation est appelée à produire notamment un procès-verbal de l’enquête devant relater les incidents éventuels et observations des personnes évincées ; un procès-verbal de bornage et le plan parcellaire du terrain retenu établi par un géomètre membre de la Commission ; et un état d'expertise des cultures signé de tous les membres de la commission. L’article 12 ajoute que pour la préparation du décret d'expropriation, le président de la commission produit, dès la fin des travaux d'enquête, un dossier comprenant l'arrêté désignant nommément les membres de la commission et les différentes pièces ci-dessus énumérées.
Concernant l’opération d’expropriation même, relevons que selon la loi de 1985 en son article 4, « (1) Le décret d'expropriation entraîne transfert de propriété et permet de muter les titres existant au nom de l’Etat ou de toute autre personne de droit public bénéficiaire de cette mesure. (2) En principe, l’expropriation ouvre droit à indemnisation. (3) Toutefois, dans certains cas, le bénéficiaire de l'expropriation peut, avant paiement effectif de l'indemnité, occuper les lieux dès la publication du décret d'expropriation. (4) Un préavis de six mois à compter de la date de publication du décret d'expropriation est donné aux victimes pour libérer les lieux. Ce délai est de trois mois en cas d’urgence ».
LA COMMISSION DE CONSTAT ET D’ÉVALUATION
La Commission de constat et d’évaluation est l’organe chargé au niveau national, régional et départemental sur décision du ministre du Développement urbain et de l’Habitat, au terme de l’article 4 du décret No 87/1872, « (1) de choisir et de faire borner les terrains concernés aux frais du bénéficiaire ; (2) de constater les droits et d'évaluer les biens mis en cause ; (3) d'identifier leurs titulaires et propriétaires ; (4) de faire les panneaux indiquant le périmètre de l'opération aux frais du bénéficiaire ». Sa composition est fonction du niveau territorial considéré mais est présidé, au niveau national par le ministre chargé des Domaines ou son représentant, au niveau régional, par le gouverneur de la région concernée par l’expropriation ou son représentant et au niveau départemental par le préfet ou son représentant. Les Commissions sont nommées, au niveau départemental, par arrêté préfectoral, au niveau régional, par arrêté du gouverneur et au niveau national, par arrêté du ministre chargé des Domaines. La Commission se réunit en tant que de besoin sur convocation de son président ; le quorum est de 2/3 des membres et les décisions sont prises à la majorité simple des membres présents. Au terme de l’article 8 du décret précédemment cité, « (1) Les fonctions de membre de la commission de constat et d’évaluation sont gratuites. Toutefois, il peut en cas de disponibilités budgétaires être alloué aux intéressés une indemnité de session fixée par arrêté du ministre chargé des Domaines. (2) Les frais de fonctionnement de cette commission sont inscrits dans le budget du ministère chargé des Domaines. (3) La fourniture et la pose des bornes et des panneaux sont à la charge du service ou de l'organisme demandeur ».
L’INDEMNISATION
L’indemnisation est une conséquence logique en cas d’expropriation. Par principe, elle est à la charge de la personne morale bénéficiaire de l’expropriation. L’article 18 du décret de 1987 précise à cet effet que « Les indemnités d'expropriation sont supportées par la personne morale de droit public, bénéficiaire de l'opération. En ce qui concerne l'Etat, elles sont supportées par le budget du département ministériel ayant sollicité l'expropriation ». En réfléchissant dans le sens inverse, en cas d’omission, les personnes intéressées saisissent le préfet, le gouverneur ou le ministre chargé des Domaines.
Pour ce qui est de l’objet de l’indemnisation, selon l’article 5 de la loi de 1985, « (1) L’indemnité porte sur le dommage matériel direct immédiat et certain causé par l'éviction. Elle couvre : (a) les terrains nus ; (b) les cultures ; (c) les constructions ; (d) toutes autres mises en valeurs, quelle qu'en soit la nature, dûment constatées par une commission dite la commission de constat et d'évaluation ».
Par ailleurs, la loi fait une distinction entre les terrains coutumiers et les terrains résultant d’une transaction normale. Ainsi, lorsqu’il s’agit d'un terrain résultant d'une détention coutumière ayant donné lieu à l'obtention d'un titre foncier, l'indemnité ne peut dépasser le taux minimum officiel des terrains domaniaux non viabilisés de la localité de situation du titre foncier. En d’autres termes, l’indemnité pour un terrain coutumier nu ou non viabilisé mais qui est désormais assorti d’un titre foncier ne saurait dépasser le prix minimum officiellement fixé des terrains des domaines non viabilisés de la zone de situation du titre foncier. Notons toutefois que la terre coutumière n’est pas une propriété mais une terre occupée et exploitée, c’est-à-dire une terre qui n’appartient pas au domaine public, qui était occupée avant le 05 août 1974, date d’entrée en vigueur des ordonnances de 1974 en matière foncière et domaniale. Donc, les détenteurs coutumiers ne sont pas des propriétaires de la terre coutumière, mais en sont plutôt des gérants car en matière coutumière, on ne parle pas de propriété mais de possession coutumière. Ils n’en deviennent des propriétaires qu’à travers l’obtention d’un titre foncier. A ce titre, l’article 17 de l’ordonnance No 74-1 de 1974 fixant régime foncier énonce que « (1) Les dépendances du domaine national sont attribuées par voie de concession, bail ou affectation dans les conditions déterminées par décret. (2) Toutefois, les collectivités coutumières, leurs membres ou toute autre personne de nationalité camerounaise qui, à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance, occupent ou exploitent paisiblement des dépendances de la première catégorie prévue à l’article 15 [les terrains d’habitation, les terres de culture, de plantation, de pâturage et de parcours dont l’occupation se traduit par une emprise évidente de l’homme sur la terre et une mise en valeur probante], continueront à les occuper ou à les exploiter. Ils pourront, sur leur demande y obtenir les titres de propriété conformément aux dispositions du décret prévues à l’article 7 [qui renvoie au décret No 76/165 du 27 avril 1976 fixant condition d’obtention du titre foncier] (3) Dans le respect de la règlementation en vigueur, un droit de chasse et de cueillette leur est également reconnu sur les dépendances de deuxième catégorie prévue à l’article 15 [les terres libres de toute occupation effective], tant que l’Etat n’aura pas donné à ces terres une affectation précise ».
Par contre, Lorsqu'il s'agit d'un terrain résultant d’une transaction normale de droit commun ou d'une acquisition des terrains domaniaux, l’indemnité due est égale au prix d'achat, majoré des frais divers d'acquisition. Dans la même logique, L’arrêté N° 00832-Y.15.1-MINUH-D 000 du 20 novembre 1987 fixant les bases de calcul de la valeur vénale des constructions frappées d’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit en substance que « Article 2 : La valeur des constructions visée à l’article [objets d’expropriation] est calculée sur la base d’un taux forfaitaire au mètre carré variant suivant leur qualité. A cet effet, les constructions sont classées en six catégories. Article 3 : Les valeurs fixées ci- dessus sont des valeurs à neuf de constructions finies d’un taux de vétusté calculé conformément aux règles de l’art. Les valeurs des constructions non finies sont déterminées sur la base de celle des constructions finies de catégories correspondantes affectées d’un taux de finition calculé suivant les règles de l’art. Article 4 : Les états d’expertises dressés sur les bases sus- visées doivent ressortir : Les dimensions et superficie de la construction ; Son âge et son taux de vétusté ; Sa classification assortie d’une description sommaire de sa qualité ». Pour ce qui est des surfaces cultivées, leurs indemnités sont fixées par le Décret n° 2003-418-PM du 25 février 2003 fixant les tarifs des indemnités à allouer au propriétaire victime de destruction pour cause d’utilité publique de cultures et d’arbres cultivés.
LE CONTENTIEUX RELATIF A L’EXPROPRIATION
Le contentieux relatif à l’expropriation pour cause d’utilité publique a souvent donné lieu à une littérature abondante. De même, elle a très souvent donné lieu à des décisions de tribunal. De façon générale, la loi de 1985 prévoit en son article 12 « (1) qu’en cas de contestation sur le montant des indemnités, l'exproprié adresse sa réclamation à l'administration chargée des Domaines. (2) S'il n'obtient pas satisfaction, il saisit, dans un délai d'un mois, à compter de la date de notification de la décision contestée, le Tribunal judiciaire compétent du lieu de situation de l'immeuble. (3) Conformément à la procédure et sous réserve des voies de recours de droit commun, le tribunal confirme, réduit ou augmente le montant de l'indemnité suivant les modalités d'évaluation fixées dans la présente loi et ses textes d'application ».
Néanmoins, la chambre administrative de la Cour Suprême du Cameroun a eu à rendre un jugement sur une affaire, Jugement N° 24/2001-2002 du 28 février 2002, EMAH Basile & autres c/ Etat du Cameroun (MINUH). Dans cette affaire, la Cour suprême a donné raison au requérant vu que l’Etat du Cameroun a procédé à une expropriation pour cause d’utilité publique en 1955 d’une terre coutumière, et que, par la suite, il n’a pas utilisé tout le terrain exproprié à l’usage pour lequel il avait exproprié la communauté Mvog- Betsi ; mais, il a quand même vendu une partie du terrain à des particuliers, laquelle vente a conduit à l’obtention d’un titre foncier en 1999. La chambre administrative a ainsi annulé la validité dudit titre foncier et a «ordonné la rétrocession au profit de la Collectivité MVOG-BETSI d'Etetak des 31ha 96a 81ca de terrain non exploités par l'Etat après la création de la ferme avicole de MVOG-BETSI ».
Et cette idée de rétrocession a posteriori d’une surface qui avait été expropriée, mais qui a par la suite été non exploitée avait déjà été émise dans une autre décision de la Cour Suprême. Nous avons en effet relevé plus haut, dans l’affaire Société Renault contre Etat du Cameroun, que, l’Etat du Cameroun a été condamné à rétrocéder la partie du terrain « non expropriés effectivement ». Par contre, dans ce jugement, la chambre administrative a ajouté qu’elle n’était pas compétente pour statuer sur l’indemnisation et les dommages et intérêts. Il s’agit d’une compétence du juge judiciaire.
Au total, la pratique de l’expropriation pour cause d’utilité publique est assez intéressante au regard de la procédure à observer, des cas d’indemnisation et du nombre croissant du contentieux y afférent. Au demeurant, chaque citoyen devrait en être informé afin de se tenir dans les meilleures dispositions pour mieux défendre ou revendiquer leurs droits.
Ranèce Jovial Ndjeudja Petkeu
